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Modelos de descentralización y de democracia participativa en la gestión local en Brasil; MOST discussion paper series; Vol.:68; 2004
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Gestión de las Transformaciones Sociales
MOST

Documentos de debate – Nº 68

Modelos de descentralización y de democracia
participativa en la gestión local en Brasil

por
Suely Maria Ribeiro Leal
suelyleal@terra.com.br












uOrganización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura



- 2 -
El Programa MOST
La UNESCO creó el Programa “Gestión de las Transformaciones Sociales” (MOST) para promover
la investigación comparada internacional en el campo de las ciencias sociales. Su objetivo principal
es respaldar y coordinar investigaciones independientes de gran envergadura y de larga duración, y
comunicar después los resultados y las conclusiones a quienes han de diseñar políticas públicas y
tomar decisiones de gobierno. El Programa MOST organiza y apoya investigaciones principalmente
en tres ámbitos:
• La gestión del cambio en las sociedades multiculturales y multiétnicas.
• Las ciudades como centros de transformación social acelerada.
• La gestión local y regional de las transformaciones económicas, tecnológicas y
medioambientales.
Se encuentra una lista de los documentos de debate actualmente disponibles al final de esta
publicación.










Las ideas y opiniones expresadas en esta publicación son las de los autores y no reflejan
necesariamente el punto de vista de la UNESCO. Las denominaciones empleadas y la
presentación de los datos que en ella figuran no implican por parte de la UNESCO ninguna
toma de posición respecto al estatuto jurídico de los países, ciudades, territorios o zonas
aludidos, o de sus autoridades, ni respecto a sus fronteras o límites.

Publicado por el Programa MOST
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
1 rue Miollis, 75732 París CEDEX 15, Francia
http://www.unesco.org/most

© UNESCO 2004
(SHS-2004/WS/2)




- 3 -
Prefacio
El presente estudio de la Sra. Suely Maria Ribeiro Leal es una valiosa contribución a un debate
general de suma actualidad: ¿Es posible que el reciente auge de la gestión urbana participativa sea
una solución que las sociedades de los países en desarrollo aportan hoy a los graves problemas
urbanos, tras el fracaso de las políticas urbanas estatales y la malversación de las
descentralizaciones representativas por la corrupción?
Numerosas publicaciones sobre el tema y
sobre las perspectivas futuras citan como ejemplo a Brasil, sin disponer de estudios recientes y
profundos. En ésta, la Sra. Leal nos ofrece un análisis muy pertinente e ilustrativo del caso de la
ciudad de Recife. A partir de su restauración en el decenio de 1980, la democracia brasileña ha
tratado de crear nuevos instrumentos de participación institucional en el plano del poder local.
La ciudad de Recife ha sido adelantada de esta voluntad de implantar una gestión democrática.
La Sra. Leal nos muestra primero las causas y las modalidades de ese esquema original de
desarrollo, que se aplica en el marco de un poder municipal simbolizado por la figura del alcalde y
de una participación activa en los movimientos sociales. Un nuevo concepto de planificación urbana
se hace patente a través de las experiencias de la gestión compartida. Acto seguido, la Sra. Leal
describe los aspectos concretos de esas “nuevas formas democráticas” a través del programa
El Ayuntamiento en los Barrios, del Presupuesto de Participación y de otros dispositivos
institucionales de participación, antes de exponernos sus reflexiones más personales sobre esta
“gobernanza urbana” aplicada en la ciudad de Recife de 1993 a 1996. La autora nos advierte acerca
de la relativa fragilidad de los resultados conseguidos, sobre la índole limitada y fragmentaria del
control social del espacio urbano y la inexistencia de auténticas alianzas entre las elites económicas
y las distintas clases sociales, aun cuando haya habido progresos significativos en cuanto a la
institucionalización de dispositivos democráticos de gestión urbana.
Este análisis exacto y substanciado del caso de Recife permitirá al lector profundizar en muchos
aspectos de los debates actuales sobre la gobernanza y contribuirá a matizar los modelos demasiado
radicales, que oscilan entre un pesimismo sombrío y un optimismo utópico. Sin duda el camino que
conduce a la gestión participativa será largo y estará sembrado de obstáculos, pero la Sra. Leal nos
enseña que no es imposible recorrerlo.
Michel Rochefort
Profesor emérito de la Universidad de París I


- 4 -
La autora
Suely Maria Ribeiro Leal es doctora en economía por la Universidad de Campinas – UNICAMP
de São Paulo (Brasil) y profesora e investigadora del Programa de Maestría y Doctorado en
Desarrollo Urbano de la Universidad Federal de Pernambuco (Recife, Brasil). En la actualidad,
dirige el Centro de Investigaciones sobre Gestión Urbana y Políticas Públicas (NUGEPP). La
Dra.
Ribeiro es especialista en planificación y gestión urbanas, reforma del Estado,
descentralización política y administrativa, redes y organizaciones sociales, desarrollo local,
servicios urbanos y movimientos sociales
. Lleva a cabo investigaciones, evaluaciones y consultas
para diversas administraciones públicas brasileñas -tanto nacionales como locales-, en particular en
el campo de la evaluación de las prácticas de gestión pública y los modelos de planificación
participativa
. Entre sus publicaciones más recientes cabe citar: Relação Público-Privado: do Local
ao Global
. Recife: Ed. Universitária UFPE, 1995, y Modos Brasileiros e Franceses de Gestão dos
Serviços Urbanos
, Recife: Ed. Universitária UFPE, 2001. Ha publicado numerosos artículos en
revistas especializadas y ha participado en volúmenes colectivos; acaba de publicar con el Programa
MOST de la UNESCO Fetiche da Participação Popular: Novas prácticas de planejamento, gestão
e governança democrática no Recife – Brasil
(con prólogo de G. Solinís), Brasil, Companhia
Editora de Pernambuco, 2003, 351 págs.
Traducción
La traducción de este artículo al francés corrió a cargo de Anita Becquerel, auxiliar de investigación
de la Universidad de París Val de Marne – París XII.



- 5 -
Índice
Página
I. Introducción ................................................................................................... 7
II.
El modelo de desarrollo de la ciudad de Recife: 1993-1996 ....................... 8

2.1 La ciudad de Recife: un contexto propicio a
los experimentos de participación ...........................................................
8

2.2 Algunas referencias histórico-políticas de los dos mandatos
del alcalde Jarbas Vasconcelos: 1986-1988 y 1993-1996.......................
9
III. La nueva concepción de la planificación urbana ........................................ 10

3.1 La gestión compartida: sociedad civil, movimientos sociales
y alianzas entre el sector público y el privado.........................................
11
IV. Nuevas formas democráticas ........................................................................ 13

4.1 El programa “El Ayuntamiento en los Barrios”......................................
13
4.1.1
La
metodología..............................................................................
13


4.1.2 Las fases del programa ..................................................................
15

4.2 El Presupuesto de Participación de la ciudad de Recife..........................
15


4.2.1 Dispositivos de gestión del Presupuesto de Participación.............
16


4.2.2 Limitaciones del Presupuesto de Participación .............................
17

4.3 Los otros cauces institucionales de participación....................................
17


4.3.1 El foro de la ciudad de Recife .......................................................
18


4.3.2 Los consejos municipales..............................................................
18
V.
Gobernanza urbana en la ciudad de Recife (1993-1996)............................ 20
Bibliografía
....................................................................................................... 23
Documentos de debate del MOST.......................................................................... 25




- 7 -
I. Introducción
Desde el restablecimiento de la democracia brasileña en el decenio de 1980, han surgido
numerosos instrumentos de participación institucional en el ámbito del poder local de la sociedad.
Esta evolución institucional hacia la participación popular se debe a:
- el proceso de restablecimiento de la democracia mediante elecciones o por medio de
alianzas de izquierda y de centro-izquierda que propugnaban la descentralización
administrativa en los sectores sociales básicos, como la salud, la educación y la política
urbana. Desde entonces, se han gestado sobre todo el Presupuesto de Participación, los
consejos y las leyes que enmarcan la participación de la sociedad en la definición de las
políticas de gobierno local;
- la grave crisis económica y social que padecía Brasil en la década de 1980, cuyos orígenes
se remontan al período dictatorial (1964-1985), agravó los problemas de exclusión social.
La solución de esos problemas corresponde ahora a las instancias locales. De este modo,
los gobiernos municipales han recibido la potestad de negociar con las numerosas
organizaciones que luchaban por aumentar la integración y la participación social.
En los años ochenta, las experiencias de descentralización política de la gestión municipal
recibieron amplia difusión en todo el país, con lo que adquirieron auténtica legitimidad. Esas
experiencias municipales permitieron definir la descentralización como uno de los pilares de la
relación de democratización entre el Estado y la sociedad, y dar respuestas a la exclusión social.
Por una parte, la coyuntura nacional de principios de los años noventa puso de manifiesto un
nuevo ordenamiento de las fuerzas de los partidos políticos, al redefinir el ámbito de las alianzas en
todas las esferas, tanto a escala nacional como de los estados federales y las instancias locales.
Al revés de lo que ocurrió en los años ochenta, el nuevo espacio hegemónico moduló la
organización política local, donde los sectores populares redujeron su influencia sobre la “agenda
municipal”
(Leal, 1994)1.
Por otra parte, es evidente que la esfera local se ha visto reforzada por el retorno del país a la
democracia, en la medida en que ha recuperado su autonomía política, aunque, en contrapartida, se
le han encomendado responsabilidades más amplias, relativas a la solución de las demandas
sociales, al tener que hacer frente a la crisis fiscal del Estado brasileño.
En este nuevo contexto de mundialización y redefinición del papel del Estado, adquiere
importancia la evaluación de los métodos de gestión; lo mismo si se trata de los dispositivos
nacionales de gestión que de la aplicación de los modelos de descentralización política.
En el marco de este trabajo, no es posible evaluar la eficacia del proceso y de los medios
brasileños de participación. Sin embargo, podemos señalar que hubo avances considerables en la
incorporación a la “agenda pública” de los derechos sociales de los grupos desfavorecidos, una
mayor atención a la introducción de las prioridades de las políticas públicas y una toma de
conciencia de la necesidad de crear un modelo administrativo más diáfano. Pese a estos avances,
aún perduran ciertos límites estructurales que caracterizan a la organización del Estado y de la
sociedad brasileños, como el “culto del patrimonio público”, el clientelismo político, el bajo nivel
de participación de la sociedad civil, la ineficacia de las soluciones que se aplican a los problemas

1
Leal, Suely, Para além do Estado: tendências, limites e alcance das novas formas de gestão urbana a nivel local
(Más allá del Estado: tendencias, límites y alcance de las nuevas modalidades de gestión urbana de ámbito local).
Tesis de doctorado en economía, Universidad de Campinas – UNICAMP, São Paulo, Brasil, 1994.



- 8 -
estructurales y la falta de acuerdo entre los políticos y las elites en torno al proyecto de reforma del
Estado.
La ciudad de Recife fue adelantada en la aplicación de gestión democrática. Tras las primeras
elecciones locales celebradas mediante sufragio universal en 1986, la administración de Recife puso
en marcha experimentos novedosos de gestión participativa, que se caracterizaron por una fuerte
presencia de movimientos sociales y por innovaciones que se aplicaron en el modelo de
planificación municipal. Estos enfoques de la gestión coincidieron con los dos mandatos del alcalde
Jarbas Vasconcelos. De 1986 a 1988 se produjo la participación activa de los movimientos sociales.
De 1993 a 1996 se aplicaron innovaciones en el modelo de planificación urbana.
En el presente trabajo, analizaremos el modelo del segundo gobierno del alcalde Jarbas
Vasconcelos y las características del Ayuntamiento de Recife (1993-1996), teniendo en cuenta la
importancia de estas experiencias de gestión descentralizada en el contexto brasileño.
Primero, vamos a exponer los principios generales que orientaron su ideología, a partir de la
reconstitución del modelo de desarrollo de la ciudad de Recife. Luego explicaremos cómo esta
estrategia desembocó en un nuevo concepto de planificación urbana. Las orientaciones del
programa El Ayuntamiento en los Barrios – Presupuesto de Participación constituyeron los
instrumentos principales de descentralización política del municipio de Recife. A continuación,
analizaremos el grado de democratización que alcanzó esta administración municipal en la
institucionalización de los cauces de gestión democrática. Por último, presentaremos de manera
sucinta el nuevo panorama político-económico del modelo de gestión de la ciudad después del
año 2000.
II.
El modelo de desarrollo de la ciudad de Recife: 1993-1996
2.1 La ciudad de Recife: un contexto propicio a los experimentos de participación
Según el censo del año 2000, el municipio de Recife, ubicado en el noreste de Brasil, tiene
alrededor de 1.400.000 habitantes, lo que representa el 40% de la población del área metropolitana
de Recife. De esta población, hay aproximadamente 545.000 personas a las que se considera pobres.
El 44% de los hogares de la ciudad están situados en favelas; el 79% de las familias pobres carecen
de instalaciones sanitarias; el 32% no tienen agua corriente y el 40% de la población activa está
vinculada a la economía informal.
La tradición política determina una marcada polarización entre los grupos de derecha y de
izquierda, lo que provoca la permanente inestabilidad del poder local y la alternancia de los estilos
de gobernanza.
En ese contexto histórico, los sectores populares de la ciudad se han organizado sobre todo a
partir de las luchas sociales en torno a la posesión del suelo urbano y el ejercicio de los derechos
cívicos, lo que refuerza su influencia política en las campañas electorales entre los grupos de
partidos representados en la ciudad.
Así fue como durante el decenio de 1980 correspondió a alianzas electorales de izquierda
aplicar experiencias participativas, que hacían efectiva la experimentación innovadora de modelos
de gestión local, en los cuales la participación popular permitía la redistribución de recursos a los
barrios pobres de la ciudad. En contraposición a esta tendencia, la crisis fiscal imponía severas
limitaciones a la acción municipal de los gobiernos locales progresistas.
Este panorama local se vio favorecido por los nuevos principios de organización establecidos
en la Constitución de 1988, la cual se convirtió en el factor que propició las tendencias a la



- 9 -
descentralización y a la municipalización de la distribución de bienes y servicios sociales, y a la
participación popular en la administración local. De ese modo, con motivo de la implantación de las
normas constitucionales, se abrió un espacio para la consolidación de los esquemas rectores y de las
leyes orgánicas municipales.
En el caso de Recife, la ley orgánica de 1989 decretó la organización de los poderes edilicios
y de la administración pública municipal. No cabe duda de que la promulgación de esta ley
significó un gran paso adelante, en la medida en que se reconocieron los instrumentos democráticos
de participación de la sociedad civil.

Esta ley definió los instrumentos que garantizarán a los ciudadanos la posibilidad de participar
en:

- la elaboración de políticas y orientaciones de la acción pública global y sectorial;

- la determinación de estrategias de acción y de vías de solución de los problemas
municipales;

- la preparación de la ley de orientaciones generales en materia de política urbana (del
esquema rector y el plan plurianual, los proyectos de ley sobre las orientaciones
presupuestarias y el presupuesto anual de planes, programas y proyectos sectoriales);

- el seguimiento y el control de la administración municipal.

El proceso de participación popular se pondrá en vigor mediante los siguientes instrumentos2:
los consejos de ciudadanos; el foro; los consejos y las cámaras sectoriales institucionales; las
reuniones plenarias públicas
. La ley contempla asimismo el principio de transparencia en la
ejecución de las medidas del poder público, el acceso a las informaciones, el desarrollo urbano y las
políticas públicas municipales sobre medio ambiente, educación, cultura, asistencia social, salud y
turismo.
2.2 Algunas referencias histórico-políticas de los dos mandatos del
alcalde Jarbas Vasconcelos: 1986-1988 y 1993-1996

En el primer mandato (1986-1988), la índole del poder local, caracterizado por la presencia de
un bloque de fuerzas progresistas, marcado por su compromiso con los sectores populares y una
parte de las elites técnicas de izquierda, reprodujo en la estructura de la “máquina administrativa” la
hegemonía de los intereses populares. Esta heterogeneidad partidista del conjunto de estas fuerzas,
que configuró la alianza política en torno al Frente de Recife, no impidió que hubiera un proyecto
político claro y hegemónico. La descentralización político-administrativa, mediante la participación
de los sectores populares, definía el consenso entre los diversos grupos que imprimieron una
dirección política a la elaboración del modelo de gestión. Aunque en su origen sustentaban ideas
diferentes sobre las modalidades de ejecución de los dispositivos de participación, había consenso
en torno al proceso de democratización, mediante la forja de lazos más estrechos entre el Estado y
la sociedad. Las diferencias ideológicas aportaron a los modelos de gestión adoptados cierto grado
de especificidad sectorial y de diversidad.

Aunque estuvo enmarcada en los límites y avances comunes a otras experiencias de esos años,
la actuación del primer gobierno de Jarbas Vasconcelos se rigió por la ideología de la inversión de
las prioridades del gasto público, el reconocimiento de los derechos sociales y de la ciudadanía y la
incorporación y la aceptación de los sectores populares en tanto que interlocutores principales en la

2
Artículo 66 de la Ley Orgánica de la Ciudad de Recife - 1989.



- 10 -
negociación con el poder público local. De esta experiencia cabe retener los siguientes principios:
la transparencia en las decisiones y acciones gubernamentales, la descentralización administrativa y
la participación popular (Leal, 1994).

Al final de su primer mandato (1988), en un contexto de polarización entre la izquierda y la
derecha que caracteriza al escenario político de la ciudad, Jarbas Vasconcelos perdió la alcaldía.
Tras una interrupción de cuatro años, la reconquistó en las elecciones de 1992, pero en medio de
una nueva coyuntura política, tanto en el ámbito nacional como en el local. Reincorporado al
Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), Jarbas Vasconcelos recibió el apoyo de
una coalición denominada “Movimiento de Oposición Popular” y obtuvo una holgada victoria en la
primera vuelta de los comicios.

En su segundo mandato, el alcalde no logró la unión de las fuerzas de izquierda. La escasa
movilización de los sectores populares hizo disminuir la influencia de esos grupos de izquierda en
la dirección política y, en consecuencia, limitó la consideración de sus intereses en la “agenda
pública”.
En este contexto de escasa participación de los sectores populares, Jarbas Vasconcelos estaba
en condiciones políticas más favorables para aplicar su programa de gobierno. El alcalde pudo
escoger con más holgura su equipo de gobierno, recompensando a los representantes de la coalición
que lo había apoyado e incorporando a su secretaría a cuadros técnicos y profesionales de
reconocido prestigio en la sociedad local. En contraposición con el perfil político de su primer
mandato, las fuerzas populares ejercieron en lo sucesivo una influencia limitada en la composición
del equipo de gobierno. “En momentos de reflujo y de escasa movilización, el movimiento local
organizado había tenido una participación limitada en el proceso electoral
”(Leal, 1996)3.
El equipo municipal constituido en esas condiciones dio prioridad, aunque de modo limitado,
al sector social, sobre todo a la educación y las políticas sociales, con la participación de
representantes de los movimientos sociales y la Iglesia católica. El único aspecto positivo fue que el
sector de la educación permaneció en la misma concejalía, lo que facilitó la continuidad de los
enfoques adoptados previamente. En cambio, las concejalías de planificación y de salud quedaron
en manos de las elites técnicas. En lo que concierne a la salud, la estrategia consistió en
municipalizar el sistema de salud pública. Su concejal era médico, por lo que dio prioridad a los
problemas de carácter endémico y alimentario. La concejalía de infraestructura siguió bajo la
dirección de representantes de los partidos de centro-derecha, mientras que las de turismo, gobierno,
finanzas y administración quedaron en manos de los grupos de centro-izquierda.

Esta estructura política representaba a intereses más amplios y proporcionó al equipo de
gobierno una mayor homogeneidad, lo que a su vez le permitió adoptar una nueva propuesta de
planificación urbana.
III. La nueva concepción de la planificación urbana

Desde el periodo de campaña electoral, el documento “Fala Recife” 4 , difundido por el
“Movimiento de Oposición Popular”, que apoyaba la candidatura de Jarbas Vasconcelos, planteó
15 puntos prioritarios que resumían la orientación del futuro gobierno. Un examen de este
documento pone de manifiesto la recuperación de componentes del programa de su primer
mandato: descentralización de la gestión democrática de la ciudad; educación para la
ciudadanía; municipalización de la
salud; revitalización del casco urbano; urbanización de
“morros” y colinas/favelas; y saneamientos básicos
. Por otra parte, aparecieron nuevos elementos

3
Investigación sobre la gestión urbana y el poder local.
4
“Habla, Recife”



- 11 -
estratégicos relativos al turismo, el transporte, los derechos de los niños y adolescentes, y la
cuestión de las alianzas entre el sector público y el privado.

En el programa de gobierno, los temas antes señalados se definirían según las características
propias y el perfil político de cada concejalía. Como el núcleo político vinculado a los sectores
populares se ubicaba en el ámbito de las políticas sociales, se le encargó la dirección del programa
El Ayuntamiento en los Barrios. Este programa, que se había visto interrumpido al finalizar el
primer mandato, cobraría en lo sucesivo un nuevo aspecto, bajo el nombre de Presupuesto de
Participación de la ciudad de Recife
. Esta iniciativa constituye el principal instrumento de
descentralización y de participación institucional, y ha recibido una acogida muy favorable entre las
clases populares.

En la nueva estrategia de planificación urbana, hay que señalar los papeles que desempeñan la
concejalía de planificación y la empresa parapública URB-R5. La primera asumió la responsabilidad
de la planificación estratégica de la ciudad, orientada hacia un modelo global de gestión.
La segunda tuvo por cometido una función más empresarial, volcada hacia la ejecución de ingentes
proyectos de infraestructura y mantenimiento urbano, al tiempo que se ocupaba de forma secundaria
de las iniciativas urgentes provenientes de los sectores populares.

De este modo, al iniciarse el segundo mandato, se perfilaron tres programas de índole global:
el Esquema Rector de la ciudad de Recife, el Programa “Estructurador bajo la autoridad de la
concejalía de planificación, y el Presupuesto de Participación , a cargo de la concejalía de políticas
sociales.
3.1 La gestión compartida: sociedad civil, movimientos sociales y alianzas
entre el sector público y el privado

En la etapa de 1993-1996, el modelo de gestión de la ciudad de Recife se diluyó en supuestos
ideológicos muy distintos entre sí. Este hecho fue una consecuencia del sistema político y su
administración. De este modo, es posible constatar, por una parte, la presencia de una ideología de
planificación estratégica
y, de la otra, un enfoque empresarial de la ciudad, a los cuales hay que
añadir la estrategia de descentralización política, mediante la presencia de cauces institucionales de
participación que hallan expresión en el sistema municipal de planificación.

Los instrumentos de planificación estratégica de la ciudad de Recife:
- El
Esquema Rector de la ciudad de Recife tenía por “objetivo analizar la ciudad de
Recife en el contexto de sus dificultades emergentes y de proyectar una dinámica de
desarrollo que modifique las condiciones socioeconómicas vigentes”6. Este plan tenía,
pues, por finalidad poner en marcha un proceso de planificación para reflexionar acerca
del porvenir de la ciudad y orientar la acción cotidiana de los poderes públicos y de los
distintos agentes sociales. El esquema buscaba propiciar “el desarrollo económico,
turístico y cultural, el fomento de la seguridad humana y la democratización de la
administración”7.

5
Empresa de urbanización de la ciudad de Recife.
6
PCR, Esquema Rector de la ciudad de Recife, 1994.
7
Ibíd.



- 12 -
- El
Programa “Estructurador” “tenía por objetivo preparar y orientar a la ciudad con
miras a una nueva economía urbana, revalorizar los entornos naturales y edificados y
acrecentar la calidad de vida de la población, en particular la de muy bajos ingresos”8.
En este programa se definieron cinco líneas de acción:
1.
acondicionar la ciudad y conservar sus principales elementos naturales;
2.
rehabilitar las zonas deterioradas, desde el punto de vista de la calidad de vida, donde se
plantean peligros medioambientales;
3. revitalizar las zonas que han perdido su carácter funcional o que están en vías de
perderlo;
4.
regularizar el hábitat en las zonas dotadas de infraestructuras;
5.
estimular la creación de empresas y las inversiones locales.
El Programa “Estructurador” ponía de relieve la falta de articulación entre los sectores
público y privado y el deterioro del patrimonio medioambiental y humano. Se consideraba que estos
problemas eran los causantes del descenso de la calidad de vida de la población y de que se
desaprovecharan oportunidades que podrían incitar al desarrollo. Para resolverlos se propusieron
dos soluciones: la creación de alianzas entre los sectores público y privado y la participación de
sectores sociales en la planificación.
La creación de alianzas entre el sector público y el privado representa la mayor innovación en
materia de gestión realizada por el ayuntamiento de Recife: la planificación y la administración de
la ciudad presuponen no sólo la existencia de dispositivos institucionales de participación y
concertación con las capas populares, sino también la articulación con los grupos privados. De este
modo, los poderes públicos, las organizaciones populares, las organizaciones no gubernamentales,
los empresarios y las universidades se transforman en los principales agentes de un proceso de
asociación participativa.
En este modelo, la problemática consistía en crear nexos entre las acciones y las iniciativas
del poder municipal relativas a la movilización de la sociedad y la propuesta de desarrollo de la
ciudad de Recife. En contrapartida, el compromiso con la ciudadanía y la redefinición de los
métodos de gestión municipal garantizaban la viabilidad de la acción pública.
De este modo es posible fundar, en el ámbito discursivo, un nuevo ideario de gestión basado
en la incorporación de los nuevos agentes sociales y en la adopción de métodos de gestión más
modernos. En este ideario, la participación de la sociedad en la gobernanza urbana debe tener por
contrapartida el compromiso, la alianza y el reparto de responsabilidades con el gobierno municipal
en la gestión de la ciudad. Así, las alianzas, la participación social y las acciones estructurales
forman un universo contradictorio, en la medida en que presupone la conciliación de intereses
divergentes. Estos intereses están dispersos en el ámbito socioeconómico y el político.
En consecuencia, los sectores privados, las clases populares y las clases medias, en “comunión” con
el poder público local, son movilizados para la tarea de hacer realidad el desarrollo sostenible. En el
modelo de la nueva planificación, se presentaba la búsqueda de una ampliación de los vínculos
entre el poder público y la sociedad como un progreso. Al contrario de lo que ocurría en el modelo

8
Ayuntamiento de Recife. Programa para la reestructuración de Recife. 9 págs.




- 13 -
anterior, en el que los intereses populares eran homogéneos, el alejamiento del proyecto político de
las aspiraciones de los demás grupos sociales fue una de las razones de la crisis de legitimidad.
Es menester señalar que, en la práctica, esta ampliación se produjo en detrimento de los
grupos menos hegemónicos. Sin embargo, las capas populares ejercieron una influencia limitada en
la “agenda municipal” y el Presupuesto de Participación siguió siendo la modalidad de acción más
importante, que hizo posible la participación popular. Además de este ámbito, existían los Consejos
sectoriales, el foro, el Programa de Regularización de Zonas de Interés Social – PREZEIS,
etc.,
cuya representatividad merece un análisis más profundo.
IV. Nuevas formas democráticas
4.1 El
programa
“El Ayuntamiento en los Barrios”9
Hasta que comenzó el segundo mandato de Jarbas Vasconcelos, el programa
El Ayuntamiento en los Barrios se había constituido mediante la descentralización política
orientada hacia las zonas populares de Recife. Los movimientos sociales atravesaban un momento
de escasa movilización que influyó en el proceso de participación sobre el que se apoyaba el
funcionamiento del programa. El débil nivel de influencia de la concejalía de políticas sociales no
alcanzaba a imponer la hegemonía de los intereses populares en la administración municipal.
El programa se revisó y se le añadieron nuevos objetivos y orientaciones, que debían guiar el
ejercicio de la participación directa del ciudadano en la formulación de las políticas, la planificación
y la gestión de la ciudad, así como en la supervisión de la administración pública. Así fue como se
reanudó la práctica de la participación, que se había interrumpido en 1988, con una metodología
revisada a la luz de las experiencias anteriores. Este programa remozado tenía por perspectiva la
instauración de un sistema permanente de representación popular que garantizase a todos los
sectores de la sociedad civil el derecho de acceder a las esferas institucionalizadas de planificación,
gestión y supervisión de la administración pública municipal.
Al parecer, esta revisión conceptual fue el medio que hallaron los administradores para
adaptar el programa a un nuevo contexto, en el que el proceso democrático mostraba mayor
madurez. Si la redemocratización del país facilitó una nueva articulación entre el Estado y la
sociedad, la prolongación de la crisis económica que atravesaban las instituciones gubernamentales
hizo que la ciudadanía se sintiese abandonada por los poderes públicos. Los ciudadanos pusieron en
tela de juicio el interés de los administradores en promover actividades que mejorasen las
condiciones de vida de la población.

Por último, la sociedad civil en vías de redemocratización buscaba otro nivel de movilización
social, en el cual intervenir no significase únicamente impugnar, sino también presentar propuestas
y negociar soluciones. En esta perspectiva, la participación política del ciudadano debería facilitarle
un nexo directo con sus gobernantes, al poder escoger las prioridades de la actuación oficial y
permitirle supervisarla. Al mismo tiempo, mediante el acceso a la información podría comprender
las dificultades inherentes a la gestión urbana.
4.1.1 La metodología10
El programa El Ayuntamiento en los Barrios trataba de dar prioridad al sector de la
población que de algún modo deseaba organizarse. Con esta orientación se procuraba reforzar y

9
PCR, concejalía de políticas sociales. Programa “El Ayuntamiento en los Barrios”: Propuesta para la fase 3,
1994.
10
Ibíd.



- 14 -
ampliar la participación democrática de la población, tanto desde el punto de vista sociopolítico
como del económico.
El programa consistía en la celebración de reuniones plenarias a las que acudían la población
organizada y el primer nivel del ejecutivo municipal, con el fin de permitir la participación popular
en los aspectos siguientes:
- definición de las prioridades del Ayuntamiento y de las inversiones que éste desearía
efectuar en los barrios;
-
evaluación de los servicios que prestaba la administración municipal;
-
planificación y preparación del presupuesto municipal;
-
supervisión del empleo de los recursos municipales.

La nueva concepción del programa se basaba en principios que buscaban incrementar la
eficacia de sus objetivos, entre los que cabe citar:
- la participación directa de la población en la planificación, la gestión y la supervisión de
la administración pública como método de acción;
- el ejercicio cotidiano de la ciudadanía como método de consolidación de la práctica
democrática;
-
la organización de formas de contacto directo entre gobernantes y gobernados;
-
el respeto de la autonomía de las entidades representativas de la sociedad civil.

A partir de un calendario fijado por la alcaldía, las reuniones del programa El Ayuntamiento
en los Barrios se llevaron a cabo, de modo alterno, en cada una de las seis zonas político-
administrativas (RPA) que constituían la ciudad.
Así, el programa se desarrolló en seis etapas:

1.
Contacto con las entidades y asociaciones, para conocer sus intereses en la participación
del programa y para iniciar el debate sobre su puesta en marcha.

2. Recepción en la concejalía de políticas sociales de las peticiones, sugerencias y
propuestas de las entidades interesadas.

3.
Envío a las concejalías y los organismos municipales de las peticiones recibidas.

4. Reunión del Colegio de secretarios y presidentes de empresas municipales con el
alcalde, para afinar la estrategia de acción del Ayuntamiento en cada una de las zonas
político-administrativas.

5.
Celebración de las reuniones plenarias del programa.

6.
Seguimiento de las acciones acordadas.



- 15 -
4.1.2 Las fases del programa
El programa se dividió en tres fases:
-
Primera fase: organización de reuniones en cada una de las zonas político-
administrativas. En estas reuniones se recogieron reivindicaciones de toda índole, pero
sin fijar el orden de las prioridades.
-
Segunda fase: preparación de un pliego de peticiones, a partir del volumen total de
reivindicaciones recibidas. Una vez hecho esto, las peticiones se remitieron a los órganos
competentes.
-
Tercera fase: formulación de propuestas, en colaboración con las comunidades, para
definir las prioridades. Éstas se someterán a debate durante la preparación del
presupuesto del año siguiente.
En las etapas iniciales, el programa tenía por objeto la aplicación de modalidades de
participación, estimulando el papel reivindicativo de las comunidades que habían intervenido en el
proceso de negociación de las peticiones. A medida que aumentaba el número de peticiones, fue
preciso aplicar una nueva metodología, cuyo fin sería la preparación del presupuesto municipal con
la participación de la sociedad civil. Así surgió el concepto del Presupuesto de Participación de la
ciudad de Recife.

4.2 El Presupuesto de Participación de la ciudad de Recife
El propósito de la tercera fase del programa anterior, que en lo sucesivo se convierte en el
Presupuesto de Participación, era consolidar un procedimiento que permitiese la interacción entre
la administración pública municipal y los ciudadanos. Al tiempo que se tomaban en cuenta las
necesidades relativas de cada RPA, era preciso trabajar sobre criterios de evaluación que
permitieran efectuar una distribución coherente y jerarquizada de las inversiones y los servicios
públicos. En ese momento era evidente que la viabilidad de ciertos compromisos participativos
estaba en peligro, si éstos no iban acompañados de una previsión presupuestaria.
El objetivo de los dirigentes de la concejalía de políticas sociales era que el programa diera un
nuevo salto cualitativo en la planificación de las distintas zonas político-administrativas de la
ciudad de Recife y en el fomento de la ciudadanía. Ese nuevo enfoque cualitativo facilitaría a los
ciudadanos una comprensión más amplia de su ciudad, al conocer y escoger los criterios según los
cuales se llevaría a cabo la asignación de una parte de los recursos públicos. Este objetivo permitiría
además la aplicación racional de los recursos, sujetos a restricciones presupuestarias.
Según esta nueva propuesta del gobierno local, el objetivo del Presupuesto de Participación
era reforzar la práctica de la participación popular en la ciudad de Recife, mediante una auténtica
intervención de los ciudadanos, desde la definición de las políticas municipales hasta el seguimiento
de las actividades de la administración pública, pasando por la preparación del presupuesto. De este
modo, se proponía la puesta en vigor de dispositivos que hacían posible la democratización de las
informaciones, la planificación urbana, la gestión de las actividades y los servicios públicos
municipales y el seguimiento de la gestión administrativa11.

11
PCR, concejalía de políticas sociales. Presupuesto de Participación , 1995.



- 16 -
4.2.1 Dispositivos de gestión del Presupuesto de Participación
La metodología propuesta para poner en práctica el Presupuesto de Participación exigía
ciertas condiciones previas:
-
La articulación entre los diversos conductos de participación de la sociedad civil.
- Una articulación más estrecha entre las concejalías responsables de la ejecución del
programa, en particular: la de planificación y medio ambiente, la de finanzas y la de
políticas sociales.
- La preparación, a cargo de la concejalía de planificación y medio ambiente, de una base
de datos, cuyo objeto sería la elaboración de una “cuadrícula de jerarquía de las
necesidades de las RPA
”, la cual serviría de referencia para la asignación de los recursos
sectoriales en el marco del presupuesto municipal.
- La delimitación, a cargo de la concejalía de finanzas, del porcentaje de recursos previstos
para invertir en cada zona, con la excepción de los destinados a las inversiones de
infraestructura –y que, por ende, eran de carácter estratégico-, que competían de manera
exclusiva al poder ejecutivo. En 1996 esta fracción era aproximadamente del 1,4%,
destinada únicamente a las necesidades de este programa. En 1997, fue del 1,7%.
- Regularizar las reuniones, con el fin de integrar todas las fases y etapas del programa.
Esta secuencia comenzó por las reuniones de las microrregiones, donde se definieron las
prioridades de inversión, de mantenimiento y de servicios urbanos, así como los criterios
que se adoptarían en la confección del presupuesto.
- Elección de los delegados: en las reuniones de las microrregiones se llevó a cabo
también la elección de los representantes, a saber: siete delegados por cada microrregión y
dos delegados por el foro de la ciudad de Recife.
- La puesta en marcha de las reuniones plenarias de las RPA (que incluían a todas las
zonas), en las que se sometía a los delegados la rendición de cuentas del conjunto de la
administración. En esas plenarias se escogían los delegados de las seis zonas que
formarían el Consejo de Delegados. Los miembros de este Consejo podían ser
representantes de sectores organizados o de ciudadanos no organizados. Es importante
señalar que a esos delegados se les proporcionaba una formación, con el fin de propiciar
un debate más cualificado y la designación de prioridades más consistentes, y para
permitirles además comprender ciertos elementos técnicos importantes para la
negociación.

Después de estas etapas, se celebró la reunión del foro de la ciudad de Recife, en la que se
debatió la ley de orientaciones presupuestarias y se definieron las prioridades del plan de
inversiones. Estas prioridades se habían fijado anteriormente mediante la cuadrícula de jerarquía
de las necesidades de las RPA
. De este modo, el foro tomaba en cuenta los criterios definidos por
los Consejos y otros dispositivos de planificación municipal. Posteriormente la cuestión se
trasladaba de nuevo a las comunidades, a través de las reuniones de negociación por microrregión,
cuyo objetivo era definir los elementos destinados al presupuesto. En esta fase, los delegados debían
otorgar prioridad a las inversiones de las microrregiones a las que representaban y, para que
pudieran fundamentar sus decisiones, recibían información acerca de los costos. Además, era
preciso evaluar previamente la asignación de recursos a algunos grandes proyectos de obras
públicas, con el fin de evitar el exceso de gastos sobre el presupuesto disponible.



- 17 -

Las decisiones finales habrían de ser ratificadas en la reunión del foro de la ciudad de Recife,
cuyo objetivo era consolidar el presupuesto destinado a las regiones y definir los proyectos de
infraestructura. Por último, el seguimiento de los compromisos se llevó a cabo mediante las
reuniones de supervisión de cada RPA.
La modalidad de gestión del Presupuesto de Participación aportó algunas ventajas con
respecto al método anterior. En primer lugar, la definición de una cuadrícula de necesidades
permitió asignar más racionalmente prioridades a las peticiones de la población. Luego, mediante
esta nueva metodología, se trató de limitar el exceso de reuniones que, en el pasado, había influido
mucho en la forma misma de organización del movimiento popular local.
Otra ventaja comparativa fue la participación de las comunidades, a través de sus delegados,
en la asignación de las prioridades presupuestarias del programa. Sin duda los valores fijados,
próximos al 1,4% (1996) o al 1,7% (1997), del total de las inversiones municipales, eran muy
modestos, en comparación con los gastos asignados a las obras públicas y a los programas
“estructuradores”. No cabe duda alguna de que este bajo porcentaje reflejaba la escasa influencia de
los sectores populares en los planes de la administración.
4.2.2 Limitaciones del Presupuesto de Participación
Durante el segundo mandato del alcalde Jarbas Vasconcelos, la ejecución del Presupuesto de
Participación de la ciudad de Recife tropezó con límites que dieron lugar a una ampliación del
ámbito decisorio y de supervisión de la sociedad sobre el conjunto de las asignaciones
presupuestarias, límites que impedían a los sectores populares desempeñar un papel efectivo en la
formulación de la agenda pública y en el control social del Estado. La “maquinaria pública” seguía
modulada por los vicios estructurales –culto del “patrimonio público”, clientelismo, burocracia y
fragmentación institucional- y por los conflictos existentes en la interacción de los agentes sociales,
en especial entre los de los sectores populares y los encargados de la adopción de decisiones.
El proceso de participación se limitó a la representación popular, ya que los demás sectores
de la sociedad se abstuvieron de participar y con esta actitud reforzaron las posturas clientelistas de
los dirigentes, lo que dio lugar a una disociación entre esos otros sectores y las comunidades.
Otro de los límites vino dado por la disociación entre los ámbitos de debate creados por el
Presupuesto de Participación y los demás dispositivos de supervisión social, por ejemplo, los
consejos sectoriales, que impidieron que el Presupuesto de Participación se transformase en un
instrumento de prácticas político-pedagógicas y de definición de políticas públicas globales.
Por último, las numerosas reivindicaciones acumuladas a causa del grado limitado de
satisfacción de las demandas populares y de los niveles de pobreza de la población, trajeron consigo
el descrédito cada vez mayor del Presupuesto de Participación entre las comunidades.
4.3 Los otros cauces institucionales de participación
En Brasil, han alcanzado cierta importancia nuevos dispositivos de participación: los foros,
los consejos, las comisiones y los grupos de trabajo. Han surgido otras modalidades de diálogo y de
decisión con los poderes públicos.
En lo que respecta a la ciudad de Recife, la LOR -Ley orgánica de 1989- establece la
creación de varios consejos municipales abiertos a la participación de las capas populares y de otras
organizaciones sociales. En la ley está prevista la creación de consejos:



- 18 -
-
de ordenación urbana; de medio ambiente; de educación; de salud; del niño y el
adolescente
. Cuando se promulgó la LOR, esos Consejos ya estaban en funcionamiento;
-
de los derechos de la mujer; de derechos humanos; de defensa del consumidor; de
asistencia social; de cultura; de los contribuyentes y el foro permanente del
PREZEIS
12.

Además de estos consejos y del Presupuesto de Participación, el ayuntamiento de Recife
contaba con otro instrumento innovador de participación de la sociedad civil: el foro de la ciudad
de Recife
.
4.3.1 El foro de la ciudad de Recife
El
foro de la ciudad de Recife era un dispositivo institucional cuyo propósito consistía en
promover y fomentar la ciudadanía mediante debates informativos y propuestas orientadas a la
observación y la solución de los problemas urbanos. Entre sus competencias figuraban:
- debatir el Plan plurianual, la Ley de orientaciones presupuestarias y los proyectos que
sometía a debate la concejalía de Planificación Urbana y Medioambiental del
Ayuntamiento;
- proponer al ejecutivo municipal políticas generales y proyectos de ejecución de servicios
e inversiones de interés colectivo;
-
definir los criterios de evaluación del plan de inversiones;
- analizar el plan de inversiones propuesto por el Ejecutivo para las regiones político-
administrativas de la municipalidad;
- adaptar los planes regionales de inversiones a las orientaciones generales de la
municipalidad y al plan del gobierno, mediante los ajustes necesarios, y otras atribuciones
que le asignaba su reglamento interno o el Consejo de Desarrollo Urbano (CDU)13.

El foro se reunía reglamentariamente dos veces al año, mediante convocatoria de la concejalía
de Planificación Urbana y Medioambiental y, extraordinariamente, por convocatoria del Ejecutivo
municipal. No tenía carácter deliberante, pero el resultado de sus actividades se transmitía a las
autoridades competentes con el fin de que pusieran en práctica medidas de interés público. Los
estatutos del foro establecían el quórum necesario para el ejercicio de sus atribuciones y sus
reuniones estaban abiertas a todas las capas sociales.
4.3.2 Los consejos municipales
En el organigrama del gobierno municipal, los consejos siguientes estaban directamente
vinculados al gabinete del alcalde: el Consejo Municipal de Defensa y Fomento de los Derechos del
Niño y el Adolescente; el Consejo Municipal de Defensa del Consumidor; el Consejo Municipal de
los Derechos de la Mujer y el Consejo Municipal de Defensa de los Derechos Humanos. Los demás
estaban vinculados directamente a sus concejalías respectivas.

12
PREZEIS: Programa de Regularización de las Zonas de Interés Social.
13
PCR, SEPLAN, CDU. Reglamento interno del Consejo de Desarrollo Urbano (1995).



- 19 -
El Consejo de Desarrollo Urbano14
El Consejo de Desarrollo Urbano (CDU) era un órgano institucional de participación
paritaria entre el poder municipal y la sociedad civil, cuyo objetivo era discutir los métodos de
preparación, actualización, acompañamiento, evaluación y supervisión del Esquema rector de
desarrollo de la ciudad de Recife (PDCR
) y de la Ley de uso y ocupación del suelo (LUOS).
El CDU formaba parte del sistema de planificación municipal, junto con los consejos
sectoriales previstos en la LOR y en el PDCR. Estaba formado por 20 consejeros, 10 en
representación del poder municipal y 10 en representación de la sociedad civil. Además de las
atribuciones conferidas por la LOR y el PDCR, poseía las siguientes competencias: ejercer la
supervisión, el acompañamiento y la evaluación del PDCR; acompañar y evaluar la ejecución de la
LUOS; supervisar la aplicación y la gestión de los fondos de desarrollo urbano; velar por el
funcionamiento del foro de la ciudad de Recife.
El Consejo Municipal de Educación
El Consejo Municipal de Educación, órgano del sistema municipal de enseñanza, estaba
compuesto por los sectores de la sociedad civil vinculados a la educación.
Sus misiones consistían en:
- analizar y aprobar, en primera instancia, el Esquema Sectorial de Educación de la
municipalidad de Recife, elaborado de forma participativa;
-
proponer objetivos sectoriales de fomento;
-
supervisar la ejecución del Plan Sectorial de Educación de la municipalidad;
- ajustar a las características específicas de Recife las orientaciones generales y los
programas de enseñanza establecidos por los Consejos de Educación del Gobierno
Federal y del Gobierno del Estado de Pernambuco, etc.
El Consejo Municipal de Salud15
Vinculado a la concejalía de Salud, este Consejo tenía carácter permanente y deliberativo, y
se integraba en la estructura de la red de salud pública de la municipalidad. Tenía a su cargo la
preparación de estrategias y la ejecución de la política de salud del Ayuntamiento de Recife, en sus
aspectos económicos, financieros y de gestión técnico-administrativa. Además, tenía el cometido de
concebir las estrategias y los dispositivos de coordinación del “Sistema Único de Salud” (SUS) en
la municipalidad de Recife, en relación con sus homólogos del Gobierno Federal, el Estado de
Pernambuco y el Ayuntamiento.
El Consejo tenía por funciones específicas:
-
supervisar y acompañar el funcionamiento de las iniciativas y los servicios de salud;
- fiscalizar
las
transferencias
de recursos que realizaban la concejalía de Salud y el Fondo
Municipal de Salud;

14
Ibíd.
15
Ley Nº 15.733/93, de 22 de junio de 1993.



- 20 -
- proponer modalidades de utilización de los recursos públicos y de ejecución de estas
propuestas ante el Fondo Municipal de Salud;
- fijar el tipo y la ubicación de las unidades prestatarias de servicios de salud pública y
privada, en el marco del SUS, en la municipalidad de Recife;
- definir los criterios de preparación de contratos entre el sector público y las entidades
privadas de salud, en materia de prestación de servicios.
Consejo Municipal de Defensa y Fomento de los Derechos del Niño y el Adolescente
Directamente vinculado a la Alcaldía, este Consejo estaba subdividido en comisiones, con
carácter deliberativo y de fiscalización, aunque no ejecutivo. Su cometido más general era expresar
la prioridad constitucional de la política de fomento y defensa de los derechos de niños y
adolescentes, mediante el uso de los recursos previstos en el presupuesto municipal.
V.
Gobernanza urbana en la ciudad de Recife (1993-1996)
Las dificultades de una gestión municipal democrática basada en principios de equidad social
contra desarrollo económico se reflejaron en el magro efecto redistributivo de las iniciativas
estructurantes. Además de haber dado prioridad a los “barrios elegantes”, con lo que benefició a las
clases medias y altas de la sociedad, estas iniciativas no se preocuparon de invertir el sentido del
gasto público en beneficio de las poblaciones menos favorecidas que residían en esas zonas.
El modelo de acción se basaba en principios ideológicos antagónicos: de una parte, el
principio de equidad social (democratización) y, de la otra, el de competitividad económica
(empresariado urbano). En semejantes condiciones, la propuesta de gobernanza debía articular el
poder público en torno a la convergencia de un proyecto global para la ciudad, lo que resultaba
sumamente difícil.
La ampliación de los dispositivos de participación entre los poderes públicos y la sociedad
(lo que antes se había limitado exclusivamente a los sectores populares) fue sin duda una
innovación en el segundo mandato de Jarbas Vasconcelos, mas la participación institucional
consistente en una amplia gama de agentes sociales y de nuevos dispositivos de gestión no se
tradujo en la movilización efectiva y el control social eficaz por parte de la sociedad. Los
organismos que se encargaron de representar a los interlocutores sociales, como el foro de la
ciudad,
el Consejo de Desarrollo Urbano, los consejos sectoriales, el PREZEIS, el Presupuesto
de Participación
, etc. se convirtieron en ámbitos de control social reducido y fragmentado.
-
Reducido, a causa de las limitaciones impuestas a la representación, como el grado de
representatividad de los dirigentes populares, su capacidad pedagógica, la falta de
articulación entre ellos y sus bases, y la escasa movilización social de la población. Estas
restricciones no sólo tienen que ver con los máximos responsables políticos, sino también con
los cuadros, técnicos y funcionarios, cuyas posturas ideológicas -políticas y burocráticas- se
manifestaban mediante la burocracia excesiva, la falta de transparencia administrativa, las
pugnas internas por los ámbitos de micropoder, la resistencia a las innovaciones, las prácticas
del “culto al patrimonio público”, el clientelismo y los grupos de cabilderos.
- Fragmentado, a causa de la manera de actuar de diversas instancias, que procedían
aisladamente, aunque participaban en los debates sobre los asuntos sectoriales y específicos
de cada foro, como ocurría con los consejos sectoriales, el foro, el PREZEIS y el
Presupuesto de Participación.
La falta de conexiones entre los diversos cauces de
participación impidió el debate sobre los problemas comunes que afectaban al conjunto de la



- 21 -
ciudad y, por ende, la formulación de políticas públicas de tipo global. Los aspectos relativos
a la planificación estratégica que requerían una supervisión más efectiva por parte de los
agentes sociales no hallaron las oportunas concomitancias en los ámbitos institucionales
ampliados que permitían a la sociedad controlar el proceso de decisión. El foro de la ciudad
de Recife
, que tuvo a su cargo la legitimación de las decisiones conjuntas del poder público y
la sociedad, no funcionó de manera adecuada.
Ese tipo de configuración de las esferas de participación institucional impidió la
sincronización entre las aspiraciones económicas y sociales del ciudadano de Recife, al tiempo que
fomentaba el favoritismo y los intereses particulares de los grupos hegemónicos. No hubo ningún
tipo de supervisión social, por ejemplo, en lo relativo a las asociaciones con el sector privado. La
mayoría de éstas se constituyeron de modo espontáneo, más bien a partir de nexos de amistad con
el equipo dirigente, ya fuera por intereses personales o económicos. En particular, por lo que
respecta a los proyectos empresariales, las actividades se concibieron y ejecutaron mediante la
interacción directa entre los poderes públicos y los asociados de cada caso, sin la presencia de
instancias de mediación y de representación de la sociedad.
De este modo, la inexistencia de pactos entre las elites económicas, las clases medias y las
populares se convirtió en el principal obstáculo para sacar adelante un auténtico proyecto de
gobernanza democrática de la ciudad.
Surgió el predominio de las iniciativas estructurantes a medio y largo plazo y de una visión
empresarial de la ciudad, que daba prioridad a las inversiones en grandes obras de infraestructura,
en detrimento de las acciones que hubieran favorecido las zonas urbanas más pobres. Por ejemplo,
ya hemos señalado que los fondos destinados al Presupuesto de Participación eran muy modestos
si se comparan con el presupuesto total.
No obstante, hubo avances significativos en lo que respecta a la institucionalización de
dispositivos democráticos, como los consejos sectoriales, la creación del foro de la ciudad de
Recife
y el debate público del presupuesto municipal. Aunque en el espacio de este artículo no es
posible evaluar los avances y los límites de estos instrumentos institucionales, no cabe duda de que
ejercieron un papel en la definición de la agenda pública y la democratización del poder público
local.
Los aspectos de modernización que se establecieron en la relación con los sectores privados y
que modularon de forma innovadora el mandato de Jarbas Vasconcelos estimularon la
consolidación de un proyecto de descentralización neoliberal.
Por último, un hecho que confirma la polarización política entre la derecha y la izquierda en
la ciudad es que en las elecciones municipales del año 2000 un candidato del Partido de los
Trabajadores (PT) ganó la alcaldía de Recife. El alcalde elegido, João Paulo de Lima, es un obrero
metalúrgico procedente de la base del PT. Su triunfo electoral se produjo gracias a una alianza de
los partidos de izquierda y de centro-izquierda, pero también obtuvo el apoyo de muchos
independientes (no afiliados a los partidos políticos) y de los jóvenes. Aunque ganó por un reducido
margen, en la ceremonia de investidura (enero de 2001) se comprometió ante los ciudadanos, desde
el punto de vista,
- del modelo de desarrollo de la ciudad: poner en marcha un proyecto consistente en
acciones prioritarias, con el propósito de reunificar la ciudad en los planos económico,
social y espacial;



- 22 -
- de la concepción de la planificación: fomentar alianzas locales, nacionales e
internacionales, cuyo objetivo sea la promoción de una economía solidaria y la mejora de
la infraestructura urbana (transporte, saneamientos, etc.);
- de la concepción de nuevas formas democráticas: aplicar un modelo de gestión
descentralizada, para propiciar una intensa participación social, sobre todo de las redes
asociativas;
- de la gobernanza urbana: organizar una amplia red de cooperación nacional e
internacional, que permita elaborar un nuevo proyecto radical de ciudadanía y
democracia.



- 23 -
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Documentos de debate del MOST
Títulos disponibles (enero de 2004)

1.
Les sociétés pluriculturelles et pluriethniques. Henri Giordan, 1994. E/F/I
2.
Ville et gestion des transformations sociales. Céline Sachs-Jeantet, 1994. E/F/I
3.
Différenciation des régimes de croissance et des gestions de la reproduction sociale.
Pascal Byé, 1994. E/F/I
4.
La recherche urbaine en Amérique latine. Vers un programme de recherche.
Licia Valladares, Magda Prates Coelho, 1995. E/F/I
5.
La gestion du multiculturalisme et du multi-ethnisme en Amérique latine.
Diego A. Iturralde, 1995. E/F/I
6.
Lo global, lo local, lo híbrido. Heinz R. Sonntag, Nelly Arenas, 1995 (sólo en español)
7.
Reflections on the challenges confronting post-apartheid South Africa. B.M. Magubane,
1995 (sólo en inglés)
8.
La gestion locale et régionale des transformations économiques, technologiques et
environnementales
. S. Jentoft, N. Aarsaether, A. Hallenstvedt, 1995. E/F/I/R
9.
Des partenariats dans nos villes pour l'innovation urbaine. Francis Godard, 1996. F/I
10. Diversité: bonne et mauvaise gestion. Le cas des conflits ethniques et de l'édification de
l'État dans le monde arabe. Saad Eddin Ibrahim, 1996. F/I
11. Urbanisation et recherche urbaine dans le monde arabe. Mostafa Kharoufi, 1996. F/I
12. Public policy and ethnic conflict. Ralph R. Premdas, 1997 (sólo en inglés)
13. Some thematic and strategic priorities for developing research on multi-ethnic and multi-
cultural societies. Juan Diez Medrano, 1996 (sólo en inglés)
14. La technologie de l'information au service de l'Organisation: Une véritable mutation
sociale aux États-Unis. Thomas R. Gulledge, Ruth A. Haszko, 1997. E/F/I
15. Global transformations and coping strategies: a research agenda for the MOST
programme. Carlos R.S. Milani, Ali M.K. Dehlavi, 1996 (sólo en inglés)
16. The new social morphology of cities. Guido Martinotti, 1996 (sólo en inglés)
17. Societies at risk? The Caribbean and global change. Norman Girvan, 1997 (sólo en inglés)
18. La reproduction des programmes sociaux: approches, stratégies et problèmes conceptuels.
Nico van Oudenhoven, Rekha Wazie, 1997. F/I
19. VIH/sida et entreprise en Afrique: une réponse sociomédicale à l'impact économique ?
L'exemple de la Côte d'Ivoire. Laurent Aventin, Pierre Huard, 1997. F/I



- 26 -
20. Le développement humain: problématiques et fondements d'une politique économique.
Siméon Fongang, 1997. E/F/I
21. Condition salariale et intervention de l'État à l'heure de la globalisation: l'Argentine dans
le Mercosur. Susana Peñalva, 1997. E/F/I
22. Les mouvements d'argent et le trafic de drogue dans le bassin amazonien.
Lia Osório Machado, 1998. E/F/I
23. Cities unbound: the intercity network in the Asia-Pacific Region. John Friedmann, 1998
(sólo en inglés)
24. Género y nación en el Mercosur. Elizabeth Jelin, Teresa Valdés, Line Bareiro, 1998. E/I
25. Chile y Mercosur: ¿Hasta dónde queremos integrarnos? Carolina Stefoni E., Claudio
Fuentes S., 1998. E/I
26. La producción mediática de nacionalidad en la frontera. Un estudio de caso en Posadas
(Argentina) - Encarnación (Paraguay). Alejandro Grimson, 1998. E/I
27. Globalización, regiones y fronteras. Robert Abínzano, 1998. E/I
28. Una navegación incierta: Mercosur en Internet. Anibal Ford, 1998. E/I
29. Los historiados y la producción de fronteras: El caso de la provincia de Misiones
(Argentina). Héctor Eduardo Jaquet, 1998. E/I
30. Democratic governance in multicultural societies. Matthias Koenig, 1999. E/F/I
31. Aspectos culturales de las migraciones en el Mercosur. Fernando Calderón, Alicia Szmukler,
1999 (sólo en español)
32. The participatory city: innovations in the European Union. Voula Mega, 1998 (sólo en
inglés)
33. Gestion urbaine et participation des habitants: quels enjeux, quels résultats? Le cas de
Yeumbeul, Sénégal. Sylvaine Bulle, 1999 (sólo en francés)
34. Cannabis in Lesotho: a preliminary survey. Laurent Lanier, 1999 (sólo en inglés)
35. Violence related to illegal drugs, easy money and justice in Brazil: 1980-1995. Alba Zaluar,
1999 (sólo en inglés)
36. Drug trafficking in Mexico: a first general assessment. Luís Astorga, 1999 (sólo en inglés)
37. Les discours techniques et savants de la ville dans la politique urbaine.
H. Rivière d’Arc, J. Bitoun, M. S. Martins Bresciani, H. Caride, D. Hiernaux, A. Novick,
S. Jatahy Pesavento, 1999 (sólo en francés)
38. Socio-economic transformations and the drug scene in India. Gabriel Britto, Molly Charles,
1999 (agotado)
39. Geography of illicit drugs in the city of Sao Paulo. G. Mingardi, 1999 (sólo en inglés)



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40. La démarche comparative en sciences sociales. Esquisse pour un débat sur la méthode et
les objectifs à partir de trois projets MOST menés au sein d'un réseau international de
chercheurs
. Cynthia Ghorra-Gobin, 1999 (F/I)
41. Scientific diasporas: a new approach to the brain drain. Jean-Baptiste Meyer, Mercy Brown,
1999 (sólo en inglés)
42. Science, economics and democracy: selected issues. Dominique Foray, Ali Kazancigil, 1999
(sólo en inglés)
43. Impact économique et social de la culture du pavot sur la communauté des Yanaconas au
sein du Massif colombien. Thierry Colombié, 1999 (sólo en francés)
44. The relationship between research and drug policy in the United States. Laurent Laniel,
1999 (sólo en inglés)
45. Coping with global economic, technological and environmental transformations: towards a
research agenda. Yoginder K. Alagh, 2000 (sólo en inglés)
46. ONG, gouvernance et développement dans le monde arabe. Sarah Ben Néfissa, 2000. F/I
47. El crepúsculo del estado-nación: una interpretación histórica en el contexto de la
globalización. Ariel Français, 2000 (sólo en español)
48. Urban development, infrastructure financing and emerging system of governance in India:
a perspective. Amitabh Kundu, 2000 (sólo en inglés)
49. Quelques aspects du développement économique, social et politique aux îles du Cap-Vert
(1975-1999). Elisa Andrade, 2000 (sólo en francés)
50. Managing cultural, ethnic and religious diversities on local, state and international levels
in Central Europe: the case of Slovakia. Dov Ronen, 2001 (sólo en inglés)
51. Keeping away from the Leviathan: the case of the Swedish Forest Commons. Lars Carlsson,
2001 (sólo en inglés)
52. The Logic of Globalisation: Tensions and Governability in Contemporary society. Gilberto
Dupas, 2001 (sólo en inglés)
53. NGOs, Governance and Development in Latin America and the Caribbean. Jorge Balbis,
2001. E/I
54. Les projets de développement en milieu urbain: le quartier, l'état et les ONG. Denis
Merklen, 2001. F/I
55. Coping under Stress in Fisheries Communities. Unnur Dis Skaptadottir, Jogvan Morkore,
Larissa Riabova, 2001 (sólo en inglés) (en prensa)
56. Governance, Civil Society and NGOs in Mozambique. Stefano Belluci, 2001 (sólo en inglés)
57. Industrial growth in small and medium towns and their vertical integration: The case of
Gobindgarh, Punjab, India. Amitabh Kundu and Sutinder Bhatia, 2001 (sólo en inglés)



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58. Centro y regiones en México ante la gobernabilidad democráticas en México. Mesa
Redonda, 2002 (sólo en español)
59. Democratising Global Governance: The challenges of the World Social Forum. Francesca
Beausang, 2002 (sólo en inglés)
60. Gobernanza y gobernabilidad democráticas en México. Mesa Redonda, 2002 (sólo en
español)
61. La question Bamiléké pendant l’ouverture démocratique au Cameroun: retour d’un débat
occulté. Dieudonné Zognong, 2002 (sólo en francés)
62. Education for Democratic Governance: Review of Learning Programmes. Carlos Santiso,
2002 (sólo en inglés)
63. Language diversity in multicultural Europe: Comparative perspectives on immigrant
minority languages at home and at school. Guus Extra et Kutlay Yagmur, 2002 (sólo en
inglés)
64. Les métamorphoses d’une”société salariale”: genèse et enjeux de la crise sociale et
institutionnelle contemporaine en Argentine. Susana Peñalva, 2003 (sólo en francés)
65. Democracy, Civil Society and the South African Constitution: some challenges. Saras
Jagwanth, 2003 (sólo en inglés)
66. Ni globalifílicos ni globalifóbicos, sino globalicríticos. Jaime Preciado Coronado, 2003
(versión inglesa en preparación)
67.
Democracia y participación política de los pueblos indígenas en América Latina. Julio Ruiz
Murrieta, 2003 (sólo en español)
68.
Modelos de descentralización y de democracia participativa en la gestión local en Brasil.
Suely Maria Ribeiro Leal, 2004. E/F.

E = español; F = francés; I = inglés; r = ruso

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