Home page Help page Preferences page
Search for specific termsBrowse by ThemesBrowse by Geographical RegionBrowse by MOST DocumentsBrowse by How ToBrowse alphabetical list of titles

discussion paper 9, version française
Open this page in a new windowDon't highlight search terms

Gestion des Transformations Sociales - MOST

Documents de travail - No. 9

Des partenariats dans nos villes pour l'innovation urbaine

par

Francis Godard

CNRS - PIR Villes

Habitat II - Istanbul
3-14 June 1996

Ce texte a également été présenté dans le cadre de la réunion de NANTES ECOPOLIS en janvier 1996

line

Les opinions exprimées dans cette série engagent la responsabilité des auteurs et ne reflètent pas nécessairement le point de vue de l'UNESCO.

© UNESCO


TABLE DES MATIERES

L'innovation urbaine : vers de nouveaux modes de régulation de l'action publique locale
Ne pas séparer la question des procédures de celles des finalités de l'action
Concilier les différentes échelles du développement urbain : temporalités longues et temporalités courtes ; démocratie locale et mondialisation

Gouvernance et construction des partenariats
Les partenariats entre les communes

Collectivités locales et Entreprises : le marché et le politique
Villes et citoyens Vers un Observatoire de l'innovation : l'Observatoire Urbain des Pratiques Partenariales Innovantes

Bibliographie

line

Après le Sommet Planète Terre de Rio en juin 1992 qui a permis d’inscrire les questions du développement durable et des rapports entre développement local et environnement à l’agenda politique mondial, puis le Sommet social de Copenhague de mars 1995 qui a souligné la nécessité de la lutte contre la pauvreté et l’intégration face au risque de désintégration du tissu social, sans oublier le Sommet des femmes à Beijin en septembre 1995, le « Sommet des villes » qui se tiendra à Istanbul au mois de juin 1996, met la Cité au centre de la coopération internationale.

Les questions des politiques des villes et du rôle des pouvoirs locaux se posent au moment où une nouvelle géo-politique mondiale se constitue qui inclue les villes comment nouveaux acteurs mondiaux. Lieux de regroupement de la richesse mondiale, les villes sont également le lieu de regroupement des grandes pauvretés. Lieux d’acculturation et lieux d’intégration sociale, les villes sont le lieu de fractures sociales, de marginalisation, d’exclusion et même paradoxalement, d’isolement. Elles constituent aussi le terrain privilégié de l’innovation sociale et politique et le terrain d’une nouvelle réflexion sur les normes et les pratiques de l’action publique locale de demain.

En effet, il est maintenant admis que les nouveaux modes de gouvernement urbain sont de plus en plus caractérisées par le développement des partenariats. Ces partenariats, en particulier, ceux qui concourent à l’innovation urbaine méritent d’être mieux identifiés, et les responsables de villes gagneront à se nourrir des échanges d’expériences réussies ou simplement engagées. L’objet de la Rencontre de Nantes-Ecopolis est précisément d’y tendre par une contribution à la mise en place, à l’échelle planétaire, de bons réseaux d’échanges d’expériences locales, thématiques ou régionaux, cela, dans la perspective d’Habitat II à Istanbul.

1. L'innovation urbaine : vers de nouveaux modes de régulation de l'action publique locale

Une nouvelle ère de l'action publique en matière de gouvernement des villes, basée sur de nouvelles règles de coopération entre les acteurs, s’ouvre peut-être. Elle se fonde sur une double prise de conscience : celle, d'une part, des limites des modes d'action publique fondés sur une vision centralisée et hiérachisée de la planification urbaine et du rôle de l'Etat ; celle, d'autre part, des impasses voire des risques d'éclatement social et de développement fragmenté des villes auxquelles conduit une vision strictement libérale du développement urbain (J G. Padioleau, R. Demesteere. 1991).

Le développement au cours des années 1980 de "l'urbanisme stratégique" (J.Borja. 1992) correspond au souci d'instaurer de nouveaux principes de régulation de l'action publique en matière de développement urbain. Il s'agit d'une démarche pragmatique qui entérine la faible capacité des Etats à développer un aménagement volontaire et leur volonté de moins mobiliser les capitaux publics nationaux dans le domaine de l'aménagement urbain. A la différence de l'urbanisme normatif et centralisé, l'urbanisme stratégique s'appuie sur une pluralité d'acteurs et se propose de créer les médiations, de mobiliser les agents sociaux, de permettre les compromis entre intérêts divergents. Il s'agit de créer les situations d'échanges favorables selon un consensus opératoire, de créer le processus de délibération entre public et privé, d’apprécier les potentialités économiques de chaque conjoncture. L'urbanisme stratégique se veut itératif et interactionniste : les acteurs transforment sans cesse les données du problème. La rationalité pragmatique qui domine l'approche stratégique s'appuie sur la mise au point des procédures de négociation (F.Ascher. 1995).

L’urbanisme stratégique est un mode de pilotage empirique des villes bien adapté à la gestion de situations complexes mais il ne peut tenir lieu de pensée sur l’innovation urbaine. De nombreuses questions restent posées. Deux d’entre-elles méritent d’être plus particulièrement soulignées.

1.1. Ne pas séparer la question des procédures de celles des finalités de l’action.

La notion d'innovation est trop souvent comprise de manière réductrice, c'est-à-dire comme la recherche de l'efficacité maximale pour assurer le meilleur rendement possible aux capitaux investis dans une opération. En fermant la réflexion, d'une part, sur la seule question des moyens, et d'autre part, sur une seule des finalités possibles de l'action collective, en l’occurrence l'efficacité économique, on risque de voir se dérober le débat sur les finalités du développement urbain.

Or, poser la question de l'innovation c'est précisément ne pas séparer la question des procédures de celle des finalités. C'est, d'autre part, s'interroger sur les nouveaux compromis à réaliser entre les différentes finalités de l'action publique partenariale, à savoir : l'efficacité économique, les impératifs de justice sociale et de solidarité, la nécessaire prudence écologique et le développement durable, l'expression de la citoyenneté, le bien-être des habitants des villes (I. Sachs. 1993). Poser la question de l'innovation c'est donc repenser la place du politique c'est à dire la place d'où il est possible de penser les arbitrages entre les finalités.

C'est finalement la capacité à introduire de nouveaux types de régulation qui définit l'innovation sociale. Cette capacité peut s'évaluer sur trois registres :

- celui de la capacité à définir une représentation collective unifiée du devenir des villes et donc d'une capacité à formuler les diverses finalités de ce devenir ;

- celui de la capacité à organiser les compromis entre les forces sociales en présence ;

- celui de la capacité à mettre en oeuvre les procédures techniques et sociales pour aboutir à ces finalités et réaliser ces compromis sociaux.

Les procédures techniques et sociales se mettent en place progressivement. Le débat sur les finalités semble en revanche souvent en retard, ce qui signifie que les procédures restent souvent en quête de sens. Partout l'on met en évidence l’avènement de la pluralité des formes d'expression des intérêts sociaux, la diversité des cultures et des modes de vie qui se côtoient dans les ensembles urbains, la diversité des horizons temporels des acteurs impliqués dans la production et la gestion des villes. Partout on souligne la fragmentation très grande des différents territoires des immenses conurbations qui dessinent l'avenir de l'urbanisation. Dans ces conditions comment penser et construire de nouveaux principes de rassemblement autour d'objectifs communs et de représentations collectives de l'avenir? Comment, en d'autres termes, penser la citoyenneté, i.e. la ville, au-delà de la diversité de la pratique des citadins ou de l'éclatement de l'urbain? Derrière des régimes de transaction très parcellaires comment retrouve-t-on la globalité? Comment symbolise-t-on l'avenir collectif ?

De plus, comment pouvoir concilier deux manières différentes de penser l'action collective : la gestion des processus et les projections sur l'avenir (acte de foi dans l'avenir qui consiste à ne pas se replier sur la gestion) ou autrement dit "l'immanence de l'action quotidienne et la transcendance du but final" ou encore des approches stratégiques suivant une logique de la décision et de la négociation immédiate et des approches intégrant le long terme du développement urbain (1). Comment, autrement dit, tenir compte à la fois de l'improbabilité des systèmes complexes en développant le procédural et chercher dans le même temps à rendre l'avenir un peu plus compréhensible en développant des utopies mobilisatrices?

1.2. Concilier les différentes échelles du développement urbain : temporalités longues et temporalités courtes ; démocratie locale et mondialisation.

En reliant la question de la légitimité à dire l'intérêt collectif à celle de la préservation du futur on rappelle que nos sociétés, marquées par les scansions à très court terme des marchés financiers, trouvent peu de lieux d'expression de la réflexion et du projet du long terme (P. Delmas.1991). Chaque agent pris individuellement n'est pas en mesure de dépasser son propre horizon temporel de courte portée. Les élus locaux ou nationaux ont un horizon de 4 à 7 ans selon les pays ; les promoteurs demandent un retour sur investissement à 3 ans. Or, les infrastructures comme les bâtiments durent au moins un siècle et les villes se développent selon des rythmes multiséculaires. En liaison avec les Etats et les grands organismes internationaux, voire de nouvelles confédérations régionales, les villes se doivent d’assurer la cohérence des horloges sociales en créant les lieux de parole capable d'énoncer les possibles à venir et à y faire des choix assumant le long terme.

Les villes ne constituent pas des entités locales qui s’opposerait au planétaire: elles constituent des réalités mondialisées c’est-à-dire que leur développement est traversé par les grands courants de l’économie mondiale. On a souvent insisté, à juste titre, sur leur rôle d’agencement spatial des facteurs de production et de gestion des externalités positives. Il ne faut jamais oublier que dans le même temps elles constituent des lieux proprement politiques où se combinent les actions d’acteurs agissant à des échelles territoriales différentes des plus locales au plus mondiales. C’est la raison pour laquelle elles sont peut-être les institutions politiques les plus à même de créer de nouvelles échelles de l’espace démocratique entre les macro-régulations économiques (les « lois » de l’économie mondiale trop souvent érigées au rang de lois de la nature) et les micro-régulations du repli communautaire.

2. Gouvernance et construction des partenariats

Le recours au concept de gouvernance locale permet de rendre compte de la diminution du rôle de l'Etat au profit de formes plus diversifiées d'intervention du politique sur le développement urbain ainsi que du développement des rapports contractuels entre divers acteurs tels que l'Etat, les collectivités territoriales, les entreprises privées, les divers types d'expression des intérêts locaux (World Bank. 1995 ; R. Stren 1995 ; Alfredo Rodriguez & Lucy Winchester. 1995). Il permet de dépasser les conceptions mono-centrées des scènes politiques locales et les approches strictement institutionnelles du gouvernement politique et de se pencher sur les mécanismes de négociation entre différents groupes dont les rapports se définissent à la fois par la compétition et la coopération. On s'ouvre ainsi sur une conception élargie du gouvernement des villes : on ne peut donc plus faire comme si le pouvoir local n'était qu'à la mairie (J.P Gaudin. 1995).

Cette nouvelle structuration des scènes politiques locales est fortement liées aux processus de décentralisation qui touchent les pays à structure administrative centralisée. Dans les pays où les processus de décentralisation donnent aux collectivités locales de nouvelles prérogatives administratives, les dites collectivités locales doivent négocier ces prérogatives avec d'autres partenaires que l’Etat dans l'impossibilité où elles se trouvent de les exercer à elles seules (2).

Ce concept pointe donc quelques nouvelles évolutions structurelles du gouvernement des villes. Mais il est nécessaire de prendre en considération les structures politiques propres à chaque pays. Ainsi, selon les pays et les traditions politiques qui y ont cours, les maires occupent une place plus ou moins forte par rapport aux autres acteurs. Dans certains cas, comme aux USA, ils ont une forte autonomie par rapport aux gouvernements centraux mais connaissent les pressions du secteur privé. Un grand nombre de pays tendent peu à peu vers ce modèle avec, bien entendu, de fortes variantes nationales. Dans d'autre, comme en Grande-Bretagne, ils sont dépendants de l'un et de l'autre. Ailleurs, c'est l'Etat qui mène le jeu. Dans certains pays les élections locales n'ont pas été organisées depuis des décennies au profit de l'Etat central ou des coutumes des communautés locales. Dans certains pays, les territoires communaux quadrillent l'ensemble du pays, dans d'autres comme au Liban, ils ne couvrent qu'une partie du pays.

Ceci étant posé nous pouvons distinguer trois modes d’agencements partenariaux. Ces trois modes préfigurent notre grille méthodologique (Cf, infra, partie 3) en soulignant certains éléments de problématique.

2.1. Les partenariats entre les communes.

Ce sont ceux qui sont actuellement les plus difficiles à réaliser, d’une part, du fait du développement de la concurrence entre les villes liées à la crise des financements locaux à la suite du désengagement financier des Etats, d’autre part, du fait de la difficulté à inventer des échelles de partenariats adéquates au sein des grandes agglomérations pluri-communales.

2.1.1. Entre concurrence et coopération

Les relations entre les communes sont marquées à la fois par un élargissement des systèmes de coopération et d'échange et par une accentuation de la concurrence. Ceci est vrai autant au sein des grandes agglomérations qu'entre les grandes agglomérations elles-mêmes. Entre les agglomérations il semble qu'actuellement se soit la concurrence qui l'emporte. Attirer des investissements publics et privés, d'une part, des catégories très qualifiées, d'autre part, devient l'objectif principal de nombreuses municipalités. Ceci débouche sur une concurrence entre les villes pour attirer ces ressources rares. Les Etats-Unis font figure de modèle précurseur (Cf, David Harvey. 1990). L'abandon de la politique urbaine de l'Etat Fédéral au début des années 70 sous la présidence de Richard Nixon et la diminution des aides fédérales dans les domaines liés à l'Etat Providence avec la présidence de Ronald Reagan mettent les villes en situation difficile ou en quasi faillite (que l'on pense à New York au milieu des années 70). Le développement du modèle entrepreneurial découle de cet état de fait. On cherche à attirer, Palais des Congrès, opération de tourisme, technopoles ou industries "high tech". On développe des stratégies de marketing urbain et des facilités fiscales : il faut créer un good business climate.

L'Europe suit tendanciellement la même pente même si l'Etat garde traditionnellement un rôle plus important. Le grand tournant se situe entre 1982 et 1985 avec la recherche de grands projets modernistes, le développement des opérations de marketing urbain (la croissance forte des budget de communication en est un signe), la recherche de l'amélioration de l'environnement des entreprises et de leur cadre. Technopoles, festivals culturels, réseaux de communication avancés, événements économiques ou sportifs, opérations de bureaux autour des noeuds de transports rapides : tout se passe comme si une norme de la ville mondiale émergeait selon la logique du grand projet urbain moderniste. Il s'agit de promouvoir des opérations qui produisent des effets symboliques à court terme. Que deviennent alors les investissements qui paient sur le long terme comme la formation, l'éducation et les équipements de base?

Certains pays, comme la Grande-Bretagne, ont érigé la concurrence entre les villes en doctrine. Ainsi, l'Etat conditionne le montant des subventions des dotations du central vers les collectivités locales à la mise en place de partenariats où la co-responsabilité du privé est engagée selon le principe du “leverage ratio” qui calcule la somme d'argent privée attirée par chaque franc public investi. Dans d'autre pays comme en France, l'Etat depuis le début des années 1990 a pris une série de mesures législatives dans le but déclaré de relancer la coopération entre collectivités territoriales et d'assurer l'équité entre communes (3). Après la phase de décentralisation inaugurée entre 1982 et 1993, les lois d'aménagement du territoire de 1994 réinstaurent, d'une part, un principe de meilleur répartition des activités sur le territoire, et d'autre part, une réintervention plus forte de l'Etat coordinateur et garant de la solidarité nationale. Après dix années, la décentralisation n'avait pas réduit les inégalités : ni entre agglomérations, ni au sein des agglomérations.

2.1.2. Coopération intercommunale et échelles du partenariat

Un récent document rédigé à la demande des Nations-Unies dans le cadre du Programme sur la Gouvernance Métropolitaine (Gérard Marcou 1995) fait un diagnostic de la situation pour proposer de nouvelles voies en matière de gouvernance métropolitaine. Après avoir constaté l’échec des tentatives anciennes, il propose a "Guidelines for a reform agenda for metropolitan governance". Ce document constate que pour un certain nombre de fonctions telles que la construction et l'entretien des infrastructures de transports, la gestion des transports publics, les politiques de réserves foncières, la coopération est absolument nécessaire. Or, lorsqu'elle existe, la coopération horizontale entre communes reste le plus souvent monofonctionnelle comme aux USA. Partout ou presque en Europe refleurissent les réformes institutionnelles depuis le milieu des années 80. On propose soit des regroupements de communes (c'est ce qui a été fait auparavant en Allemagne), soit des structures supra-communales comme en Grande-Bretagne, soit des structures intercommunales comme en France ou en Italie (C.Lefebvre. 1995). En France la question de la structure de gestion des agglomérations et donc de l'intercommunalité sur laquelle les lois de décentralisation de 1982 avaient fait l'impasse réapparaissent (4). Déjà la loi d'orientation sur la ville de 1991 avait fortement manifesté le souci de passer de l'échelle du quartier ou de la commune à celui de l'agglomération. La loi d'Orientation du 6 février 1992 relative à l'Administration Territoriale de la République vise la création de structures de pilotage qui font actuellement défaut aux grandes agglomérations.

La coopération intercommunale au sein des grandes agglomérations pose fondamentalement la question des échelles pertinentes de gestion. Territoires de l'agglomération et territoires communaux voire infra-communaux constituent deux modes spécifique d'intégration sociale : celui de la logique productive et celui de la citoyenneté impliquant le sentiment d'appartenance à une collectivité (Christian Offner. 1995). Il faut admettre que, de la même manière, chaque domaine institutionnel de coopération intercommunales réfère à un territoire propre. Les difficultés rencontrées dans chaque pays lorsqu'on veut les faire se correspondre montre qu’il ne faut pas chercher à tout prix à les faire se correspondre. En fait les structures de coopération intercommunales s'incrivent dans une logique de recherche des optimum dimensionnels. Il s'agit de regrouper des moyens pour gérer transports, réseaux et services divers. Le territoire intercommunal est à géométrie variable et s'adapte mieux que celui des communes aux exigences territoriales diverses liées à la gestion de ces différents services. La coopération intercommunale peut revêtir une autre fonction, comme c'est le cas en France, avec l'organisation des solidarités intercommunales par une répartition fiscale équitable. Les territoires supra-communaux se présentent alors, soit comme des entités fonctionnelles soit, comme des entités de répartition fiscale et sociale mais pas comme des territoires de régulation de la cohésion sociale. Les territoires des partenariats entre communes ne correspondent pas aux territoires de la citoyenneté, i.e des partenariats entre les communes et les citoyens. Les territoires communaux sont des lieux d'histoire et de mémoire, ce que ne sont pas (ou pas encore!) les territoires métropolitains.

Ces remarques concernent la coopération intercommunale mais elles peuvent être généralisée à d’autres types de partenariats. Il n'existe pas d'échelle optimale qui favoriserait l'innovation sociale. Vouloir poser a priori la bonne échelle risque de nous entraîner dans de totales impasses. Cela relèverait d'un exercice abstrait qui ne prendrait pas en compte la nature des problèmes posés. Cela contribuerait à bloquer une réflexion qui s'avère absolument nécessaire. Cela risquerait d'exclure purement et simplement les acteurs ne travaillant pas à l'échelle posée a priori. On postule ainsi souvent que la proximité est la condition de l'innovation. C'est sûrement une condition qui favorise l'action contre l'exclusion sociale. Quoiqu’ il ne faille pas là non plus en faire un dogme. Est-ce l'échelle la plus adaptée ou la seule qui s'impose lorsqu'on veut intervenir sur la question de l'environnement? Rien n'est moins sûr.

2.2. Collectivités locales et Entreprises : le marché et le politique

Poser la question des partenariats c'est également s'interroger sur les nouveaux équilibres ou les nouveaux compromis à inventer entre logique du marché et logique du politique. En invoquant la logique du politique et non celle de l'Etat on élargit la perspective en affirmant que la question n'est plus d'opposer le marché à l'Etat mais de chercher les voies d'une coopération entre le marché et les diverses formes d'expression de la volonté collective dans chaque société.

Les acteurs privés - entreprises locales, banques, entreprises de services urbains, fondations - sont devenus des acteurs incontournables des politiques urbaines locales. De nombreuses réunions internationales (OCDE. 1994) ont mis en évidence l'intervention de certaines firmes pour la réalisation d'objectifs collectifs, que se soit à propos de l'intervention sur les quartiers en difficultés, sur les processus de rénovation urbaine, sur la mise en place de programmes de formation ou sur l'amélioration de l'environnement des villes. On a insisté alors sur le fait que ces firmes pouvaient parfois agir selon des motifs non directement marchands et que, par conséquence, l'action publique n'était plus réductible à la seule intervention des acteurs publics.

La culture politique variable selon les pays, ouvre sur des équilibres différents entre politique et marché (C. Martinand. 1993). Comprendre l'innovation passe donc par un éclaircissement des architectures organisationnelles des rapports entre secteur public et secteur privé. Dans les pays anglo-saxons la contractualisation des politiques publiques reste peu développée et les partenariats locaux associent des partenaires privés sur des opérations très ponctuelles généralement de court terme. Dans d’autres pays comme la France la contractualisation des politiques publiques reste un pivot important de la mise en oeuvre des politiques publiques.

Les pays anglo-saxons et, au premier chef les Etats-Unis, s’inscrivent de longue date dans une tradition de participation des grandes entreprises, des institutions financières et des fondations à l’intervention publique locale ainsi que dans une tradition d’intervention communautaire locale (BIPE-Conseil/Caisse des Dépôts et Consignations. 1993). Aux Etats-Unis, où les combinaisons partenariales peuvent revêtir de multiples formes, les entreprises privées sont fortement incitées à intervenir dans le développement de l’habitat urbain et les banques dans le développement de l’action communautaire (5). Les projets locaux sont pilotés par les «  Community Development Corporation »  intervenant dans des domaines très diversifiés et dans le domaine de l’habitat en particulier (dans ce dernier cas toutes les CDC sont financées à la fois par les collectivités locales et les banques). Des organismes intermédiaires entre financeurs et organisations communautaires gèrent les partenariats. La création de produits bancaires adaptés aux communautés en difficulté ou l’implication communautaire des entreprises devient un atout d’image et de réputation de l’entreprise (6). La Grande-Bretagne s’inspire d’un modèle très ressemblant. Mais l’Etat y est plus présent pour lancer les initiatives, le domaine d’intervention plus large en s’ouvrant au développement économique local.

Dans le cas des services urbains d’autres modèles de gestion ont fait leur preuve. Ainsi, la Banque Mondiale parle-t-elle d'un véritable modèle français de la gestion déléguée basée sur le régime de la concession (7). On le distingue du modèle allemand basé sur les entreprises municipales et la gestion directe par les collectivités locales. Le principe est qu'un acteur local (communes, syndicats intercommunaux, districts, communautés) confie un service à un exploitant privé selon la formule de la gestion déléguée ou concession (dans ce cas l'usager paie une redevance pour services rendus. L'architecture du modèle français repose sur la prééminence de l'élu local. L'architecture anglo-saxonne repose sur le marché. Il faut introduire la concurrence partout où c'est possible, mettre en place des organismes de contrôle (des agences) veillant au respect des contrats par l'introduction d'un tiers entre les pouvoirs publics et les opérateurs privés. En France, comme en Allemagne, le local affirme sa vitalité et la congruence entre fonction politique et fonction productive rend possible une régulation globale et politique : elle repose sur un équilibre entre efficacité et vie de la cité. En France, l'assistance technique est assurée plutôt par des sociétés d'économie mixte et en Allemagne par les professionnels municipaux. En Grande-Bretagne l'organisation des réseaux techniques urbains a été transférée vers des instances supra-communales, ce qui a contribué à l'affaiblissement du pouvoir local anglais, les "local agencies" ayant supplanté le local government. Deux modèles d'équilibre des relations entre fonction politique et fonction productive se dégagent alors : le marché tempéré par la démocratie et régulé par le politique ou le marché limité par la loi. Mais l'innovation en matière de partenariat a-t-elle pour raison d'être de conclure des marchés ou, comme nous le pensons, de redéfinir collectivement entre secteur public et secteur privé, les finalités des interventions de la puissance publique.

Quelque soit la culture politique considérée, on a peut-être insuffisamment insisté sur le fait que les acteurs publics se trouvaient de plus en plus souvent entraînés dans des logiques qui sont celles du marché. Le partenariat est alors proche de la confusion des rôles (8). Ainsi en France, la loi de 1983 qui rapprochait le statut des Sociétés d'Economie Mixte de celui des sociétés commerciales a débouché sur des dérives, dénoncées par la Cour des Comptes, par lesquelles des acteurs publics venaient assumer les risques d'opérations dont la maîtrise de fait revenait à des acteurs privés. Aux Etats-Unis, la constitution de nouveaux organismes hybrides réunissant les acteurs du secteur privé et du secteur public ont abouti à la conclusion de nombreux accords pour développer des opérations immobilières. Certaines études (M V. Levine. 1994) indiquent que les quartiers pauvres ont peu profité de ces accords, que ces accords ont portés plus sur des opérations économiquement porteuses (par exemple construction de bureaux) que sur des opérations socialement nécessaires et que les procédures de financement utilisées (Lynne B. Sagalyn. 1991) (9) n'ont pas permis un débat public sur le bien fondé des aides publiques aux opérations engagées au regard d'autres opérations possibles.

Au moment donc où une nouvelle culture du projet se fait jour par l’intégration dans les politiques publiques locales des outils du développement économique, il est plus que jamais nécessaire d’affirmer le rôle spécifique de la décision proprement politique.

2.3. Villes et citoyens

Les procédures partenariales dessinent un nouveaux jeu local entre, responsables administratifs et représentants des intérêts organisés au niveau local pour créer de nouveaux modes de production des services et de nouvelles modalités négociées des politiques publiques. L’association des citoyens à la production de services collectifs est déjà largement répandue en Amérique du Nord. Elle se pratique également dans d’autres régions du monde. On peut distinguer au moins trois cas de figure.

(a) A Curitiba au Brésil les associations ont été associées par la municipalité à la protection et à l’entretien des parcs naturels en milieu urbain. La même ville, a créé deux programmes de gestion des déchets urbains (10). Le premier qui se fonde sur la séparation des types de déchets a mobilisé une grande majorité de la population et a permis de réinvestir dans des programme sociaux les économies dégagées. Le second, a mobilisé les habitants des favelas pour la collecte des déchets en échange d’avantages tangibles tels que la fourniture de tickets gratuits d’autobus ou de produits de consommation alimentaire.

(b) Dans d’autres cas, des ONG (l’ainsi nommé tiers secteur à côté de l’Etat et du marché) proposent directement des services. Ceci est particulièrement visible depuis la fin des années 1970. Elles interviennent principalement dans les champs de l’éducation et de la santé et plus récemment de l’environnement. Leur originalité est de mobiliser des supports financiers nationaux et souvent internationaux en vue d’une action locale. Financées de plus en plus pour réaliser des projets finalisés, elles entrent plus dans des logiques pragmatiques de court ou moyen terme que dans des actions plus stratégiques concernant le développement à long terme des villes (Rubem César Fernandes. 1994). La question de l’articulation de leur action à celle des élus locaux est plus que jamais posée.

(c) Dans d’autres cas enfin, les populations prennent directement en charge la production de biens et de services. C’est ce qui se produit, par exemple, avec les chantiers d’autoconstruction collective de logements. Ces processus ont été analysés en particulier dans le cas sud-africain et surtout dans le cas brésilien avec la pratique du mutirao (Céline Sachs. 1990). Là encore, et comme le souligne Céline Sachs, ces initiatives populaires n’ont de chance de succès durable que si les autorités publiques les reconnaissent et leur apportent un soutien institutionnel et financier par l’organisation de la solidarité au niveau de la commune dans son ensemble.

La coopération entre collectivités locales et habitants soulève deux problèmes fondamentaux. Le premier concerne la question de la représentation des citoyens. Le second concerne le développement de la civilité et donc de la culture citoyenne.

2.3.1. La coopération entre collectivités locales et habitants engage un regard nouveau sur la question de la représentation.

Le système de représentation classique où une population s'adresse directement à son maire ne s'applique guère que dans les petites communes qui permettent la relation face à face du maire aux citoyens de sa commune. Passé un seuil quantitatif la citoyenneté s'exprime par la voie de groupes représentant des intérêts organisés. Ces systèmes de représentation varient depuis les relais classiques de sociabilité politique (associations de voisins, organisations diverses de sports, culture ou loisirs, syndicats) vers des systèmes de représentation communautaire du social en passant par toutes sortes de lobbies économiques plus traditionnels. Depuis les années 1970 les associations ont pris l'initiative de porter des paroles nouvelles et donc de permettre l’expression d’une multitude de nouveaux acteurs sociaux tels que les femmes, les homosexuels, les groupes confessionnels, les minorités ethniques, les vieux (“ les panthères grises ”!), les divers types d’handicapés, les habitants de tel ou tel quartier, etc.. Tout se passe comme si la représentation légale enfermée dans la gestion n’était plus porteuse de valeurs et pire encore ne portait plus la légitimité à dire l’intérêt ou les intérêts collectifs.

La mise en place ici ou là de nouveaux lieux de médiation (Maurice Blanc. 1995) révèle de nouvelles manières de construire les décisions autour du traitement d'un problème spécifique pour lequel on tente de concilier les intérêts potentiels conflictuels des acteurs plutôt qu'autour d'une question globale. En Amérique du nord ce processus prend diverses formes : cooperative processes, alternative dispute resolution, citizen advisory groups...

2.3.2. Culture civique, incivilités et mobilisation des citoyens

D'autres facteurs, d'ordre culturel, interviennent dans la production citoyenne. On ne peut en effet en rester à une vision purement institutionnelle des partenariats. Chaque société est porteuse d'une culture civique. Elle exprime le degré de confiance dans le contrat social qui lie les membres d'une même collectivité. Or, la violence civile est un des principaux obstacles de la vie citoyenne.

Comment pouvoir fonder une démocratie urbaine lorsque la violence régule les rapports dans l'espace public quotidien ? Comment prôner des partenariats institutionnels lorsque les partenariats en société civile sont eux-mêmes inconcevables ? Or, l'éradication de la violence est une tâche de très long terme et les pouvoirs politiques sont élus pour de courtes durées. Des municipalités, comme celle de Bogota, conscientes du fait que l'instauration de la démocratie locale passe par la restauration de la civilité, se sont pourtant attaquées à ce difficile problème sans craindre l'action sur le long terme.

L'incivilité comme refus ou l'incapacité de mesurer les effets de ses propres comportements sur des dynamiques collectives est une forme plus subtile de négation du lien social. Du comportement automobile aux manières de régler les petits différents quotidiens de voisinage, du rapport au bruit ou à la propreté aux rapports entre les générations ou entre les sexes, la liste serait longue des incivilités quotidiennes.

Le contrat social consiste également dans le lien de confiance unissant chaque individu aux finalités collectives d'une ville. Il est clair que la levée de l'impôt ou des taxes locales suppose un minimum de consensus. Les villes sont parfois confrontées aux pratiques illégales de certains milieux aisés ou à la «culture du boycott » des pauvres (R. Stren. 1995). Une société où le lien de confiance n'existe pas ne peut que difficilement porter des projets collectifs.

Une société à faible consensus civil, qu'il s'exprime dans la violence, dans l'incivilité ou dans le refus de participer à l'effort public collectif, est également une société qui peut difficilement se porter vers l'avenir.

Les nouvelles questions qui s’expriment à propos de la représentation comme à propos de la civilité nous montrent que les modalités de la rencontre entre gouvernements locaux, associations du “ troisième secteur ”, population auto-organisée, est décisive dans l’élaboration d’une parole capable de dire le bien commun à long terme et dans la capacité à mobiliser l’ensemble des ressources humaines d’une collectivité locale. Au-delà des voies purement communautaires (on délègue au chef de communauté) ou des voies classiques de la démocratie formelle entièrement organisée autour du moment électoral (on délègue à l’élu), il reste à inventer une véritable culture de la citoyenneté. Il nous faut donc explorer de nouvelles voies (11) depuis la création de « fora de débats » jusqu’à la création de « Conseils de développement municipaux » en passant par le développement de systèmes de médiation à partir de réseaux d'acteurs à géométrie variable.

3. Vers un Observatoire de l'innovation : l’Observatoire Urbain des Pratiques Partenariales Innovantes

La généralisation des partenariats entraine la multiplication de dispositifs et une floraison de procédures souvent expérimentales au début et restées peu codifiées par la suite. Ce qui rend difficile la lecture de la diversité des pratiques de terrain et l'interprétation d'ensemble. Des expériences innovantes déjà engagées il est difficile de tirer des enseignements d'ensemble. Il est difficile de dire si elles ont débouché sur des résultats durables. Les chercheurs en sciences sociales pourraient, avec l'ensemble des acteurs concernés, organiser la mémoire de ces expériences, et en tirer des bilans (Maurice Blanc. 1995). Dans cette perspective la création d'un « Observatoire urbain des pratiques partenariales innovantes » qui enregistrerait et décrirait les diverses expériences entreprises dans le monde serait certainement utile. Il constituerait un lieu de suivi des expériences en cours. Ils permettrait de procéder à des comparaisons systématiques de ces expériences sur des bases scientifiques. Il permettrait de capitaliser les enseignements des expérimentations en cours ou achevées (12).

Cet observatoire aurait trois tâches principales .

I. Il détecterait les lieux où s’expriment des changements politiques et culturels et identifierait les expériences considérées comme innovantes en matière de partenariat. On aurait ainsi la possibilité de montrer l’éventail des pratiques de partenariats conçues comme de nouvelles formes d’action publique locale. Ces expériences seraient listées sur un catalogue électronique consultable à partir du réseau Internet.

II. Il situerait ces expériences innovantes selon une typologie qui pourrait s'organiser selon la grille suivante (13) :

Types de partenariats
Public/public Public/privé Public/citoyen
Finalités Equité
Durabilité
Citoyenneté
Efficacité économique
Bien-être des citoyens

Le principe de la double entrée par les combinaisons partenariats et par les finalités en est l'objectif principal. A l'évidence l'excellence en matière d'innovation consiste à s'approcher du carton plein. Une expérience qui ne serait identifiable que sur une seule case, par exemple “ public/privé ” combiné à efficacité économique, relèverait d'une portée innovatrice faible (14).

III. Il analyserait les expériences retenues. Cette analyse pourrait passer par plusieurs moments décrits selon une seconde grille d'analyse (15) :

- analyse des enjeux liés au domaine d'intervention concerné (transports, santé, logement, sécurité, écologie, exclusion …) ;

- analyse des obstacles à surmonter ;

- analyse des échelles spatiales correspondant à chaque expérience ;

- analyse des acteurs mobilisés dans des partenariats ;

- analyse des modes opératoires, des types d’accords (contrats, conventions ou autres), des financements mobilisés, des fonctions ou des “ métiers de la ville ” associés ;

- analyse des effets sociaux du point de vue de l’équité, de la durabilité, de la citoyenneté, de l'efficacité économique ; analyse des effets sur le développement urbain et les conditions de vie.

A partir de cette démarche il s'agit de comprendre quels sont, dans différents contextes socio-économiques donnés, les paramètres qui favorisent ou qui, au contraire, constituent une entrave à l'innovation sociale. Dit autrement, il s'agit à travers la constitution de cet Observatoire de répondre à la question suivante: quelles sont les combinaisons partenariales qui gagnent, dans quelles conditions, pour aboutir à quels résultats?

Cet observatoire permettrait de promouvoir de nouvelles formes de coopérations internationales. Fondé sur le refus de l’importation de modèles standards, il permettrait aux villes d’inventer leurs propres solutions à partir de la mise en regard de la diversité des situations et des finalités communes aux villes de la planète. Il permettrait de mobiliser les savoirs d’experts du monde entier autour d’expériences concrètes. Il permettrait de faire connaître l’émergence de nouveaux modes de citoyenneté.


1. Selon les termes de Monsieur Olivier Piron, Secrétaire Permanent du Plan Construction et Architecture.

2. La question de la décentralisation dans le monde appelerait plus de développement. En effet, dans certains cas comme le Brésil avec la Constitution de 1988 ou l’Inde avec l’amendement 74 de la Constitution de 1992 (R. Stren. 1995) la lutte pour des gouvernements locaux plus autonomes correspond d’abord à une revendication démocratique ; dans d’autre cas comme les pays du nord il s’agit peut-être avant tout d’une rationnalisation du Welfare-State et d’un désengagement partiel de l’Etat. En fait, dans tous les cas il s’agit d’une réorganisation du système étatique où les deux processus se rencontrent.

3. Ainsi la Loi d'orientation pour la ville du 13 juillet1991 dite parfois Loi anti ghetto, adoptée dans un contexte de crise des banlieues, constatant l'accroissement des inégalités entre communes d'une même agglomération et la concentration des familles défavorisées dans les mêmes communes, veut relancer la coopération entre les communes d'une même agglomération. Elle préconise une meilleure répartition du logement social entre les communes et une certaine "mixité" dans la construction de logement : les programmes locaux de l'habitat conçus à l'échelle de l'agglomération. Elle introduit l'idée de péréquation entre les communes.
La loi pour l'habitat du 21 juillet 1994 veut répondre à la crise de la demande peu solvable et penser l'émergence d'un nouveau modèle d'intervention publique à l'échelle départementale : elle veut (sans vraiment y parvenir) impliquer les départements dans les politiques du logement des personnes défavorisées). Dans un mouvement de décentralisation où les compétences en matière de logement sont fortement entremêlées il apparaît qu'en matière d'intervention sur la grande pauvreté chacun tente de se défausser sur les autres.
Ces 2 lois affirment la volonté de l'Etat d'imposer aux collectivités territoriales les actions nécessaires en matière de solidarité en matière de logement

4. Le principe de "subsidiarité" pose de nouveaux problèmes. Il annonce qu'il est inutile de faire appel à une collectivité supérieure, si la collectivité territoriale la plus proche du citoyen est capable de garantir les services et prestations envisagées au plus près des réactions des intéressés. Mais il laisse totalement ouverte la question des échelles pertinentes de l'action publique.

5. Avec la “  Low Income Tax Credits ” de 1986 la part des profits investis par les entreprises dans l’habitat social permet d’obtenir un crédit d’impôts (ce crédit serait d’environ supérieur de 20% à l’investissement initial). Depuis 1977 le “ Community Reinvestment Act ” oblige les banques les banques à intervenir dans le développement communautaire.

6. Ce qui explique la réticence des entreprises à collaborer avec d’autres entreprises : on ne veut pas partager les bénéfices d’images.

7. La gestion des services publics est confié à des opérateurs juridiquement distincts de la puissance public : c'est le principe de la gestion déléguée. Elle présente l’avantage d’introduire des solutions juridico-institutionnelles souples de relation public/privé, l’autorité concédante conservant une maîtrise d'ouvrage forte.

8. On pourrait multiplier les exemples de confusion des rôles. Un des plus préoccupant concerne les fonctions de sécurité. On pense à certaines villes du monde en Amérique du Sud ou en Afrique où les mêmes personnes occupent à la fois des fonctions dans la hiérarchie policière et des fonctions de responsables ou de salariés d'officines privées de gardiennage, la fonction d'exercice légitime de la violence publique se trouve de fait transférée au secteur privé.

9. La constitution de sociétés semi-publiques permet d'engager des investissements sans contrôle budgétaire direct et sans justification publique des choix. (Lynne B. Sagalyn. 1991)

10. Ces expériences ont reçu une récompense de la part du programme sur l’environnement des Nations-Unies en 1990.

11. Certaines initiatives telles que la « Déclaration de Caracas » issues du séminaire organisé à Caracas en 1991 par la Fondation pour le Progrès de l’Homme sous l’égide du gouvernement vénézuelien ou encore la Charte d’action élaborées par cette même fondation (Cf. Fondation pour le Progrès de l’Homme. 1990 ), vont dans ce sens.

12. Il existe déjà des projets allant en ce sens. On pense en particulier au “ Mega-Cities Projects ”fondé par Janice Perlman et localisé à New York. “ Mega-Cities ” se donne en particulier pour mission de tirer les enseignements des expériences réussies afin de les communiquer aux opérateurs urbains. Ont été ainsi recensés, par exemple, dans le domaine de l’environnement les campagnes de recyclage des déchêts à Mexico (Système SIRDO), les campagnes de nettoyage des rues à Bangkok, dans le domaine de la lutte contre la pauvreté, les collectes de nourriture auprès des restaurants pour les refuges de sans-logis à New York, dans le domaine du bien-être urbain, les systèmes de crêches mobiles à Dehli, etc.

13. Les principes de construction de cette grille ont été proposés en concertation avec Céline Sachs-Jeantet.

14. A l'évidence cette grille pose de nombreux problèmes. Par exemple comment distinguer la rubrique public/privé de la rubrique public/citoyen lorsque, comme c'est le cas la plupart du temps, les citoyens sont représentés par des groupes organisés. Ou encore, comment distinguer les différents niveaux des institutions publiques (le local, le régional, le national).

15. De très nombreuses précisions méthodologiques mériteraient d'être apportées à ce schéma. Il conviendrait, par exemple, de distinguer les opérations terminées et les opérations en cours nécessitant un suivi en temps réel de l'évolution de l'opération.


Bibliographie

- François Ascher. Métapolis. Editions Odile Jacob. Paris 1996.

- BIPE-Conseil/Caisse des Dépôts et Consignations. Des entreprises pour la ville. Paris,1993.

- Maurice Blanc. Politique de la ville et démocratie locale. Les Annales de la Recherche Urbaine, n°68, octobre 1995.

- Richard Balme et alii. Le territoire pour politiques : variations européennes. l'Harmattan. Logiques politiques.1994.

- Jordi Borja. Development strategies and internationalisation of european cities. City networks. EC's DGXVI. 1992. Barcelona.

- Pierre Calame. Penser l’avenir de la planète. Agir dans la complexité. Fondation pour le Progrès de l’Homme. Paris 1993.

- CERAT/PIR-VILLES. Gouvernement local et politiques urbaines. Actes du colloque de Grenoble. Février 1993.

- Philippe Delmas Le maître des horloges. Modernité de l'action publique. Editions Odile Jacob. Paris, 1991.

- Rubem Cesar Fernandes. Private but public : The Third Sector in Latin America in Citizens in Citizens. Strengthening global civil society. Civicus. 1994.

- Fondation pour le Progrès de l’Homme. Charte d’action concertée pour un renforcement des conditions de naissance et de développement d’initiatives économiques dans les milieux et les régions les plus défavorisés. Paris. 1990

- Jean-Pierre Gaudin. Les nouvelles politiques urbaines. PUF. 1993

- David Harvey. The condition of postmodernity, Oxford, Blackwell, 1990.

- Yves Jégouzo. La décentralisation et la ville in Décentralisation. Bilan et Perspective. AJDA, n° avril 1992.

- Christian Lefebvre. Le gouvernement des aires métropolitaines dans les pays industrialisés. 2001 Plus n°33. Janvier 1995

- Marc V Levine. Partenariats entre le secteur privé et le secteur public et redéveloppement des grandes villes américaines depuis 1970 in colloque PIR-VILLES/Association Jacques Cartier : Logique des acteurs sur les marchés fonciers et immobiliers. Lyon 1/2 décembre 1994.

- Dominique Lorrain. Les services urbains, le marché et les politiques in L'expérience française du financement privé des équipements publics. Economica. 1993.

- Gérard Marcou. Metropolitan Governance : Patterns and Leardership. Governance and Public Administration Branch, Division of Public administration and Managment Development, Depertment for Development Support and Management Services. United Nations. 1995.

- Claude Martinand. L’expérience française du financement privé des équipements publics. Economica. 1993

OECD. Cities for the 21 st century. Paris 1994.

- Christian Offner. Effet structurant, optimum dimensionnel. Métropolis

n° 103. 1995

- Jean Gustave Padioleau, René Demesteere. Les démarches stratégiques de développement des villes. Les Annales de la Recherche Urbaine, n°51. 1991.

- Alfredo Rodriguez & Lucy Winchester. Reinventing the Government of the City. SUR. Centro de Estudios Sociales y Education. Global Urban Research Intitiative (GURI). El Colegio de Mexico. Mexico City, october 2-5, 1995

- Lynne B. Sagalyn. Public Profit Sharing : Symbol or Substance ? in City Deal Making, Ed Terry Jill Lassar. Washington, D.C : Urban Land Institute.1991.

- Céline Sachs. Sao Paulo. Politiques publiques et habitat populaire. Collection Brasilia. Editions de la Maison des Sciences de l’homme. 1990.

- Céline Sachs-Jeantet. Managing Social Transformations in Cities. UNESCO/MOST. 1995.

- Ignacy Sachs. A la recherche de nouvelles stratégies de développement. UNESCO/MOST. Série Politiques Sociales, n°1. 1995

- Ignacy Sachs. Ces temps et ces espaces qui s'emboîtent in Savoirs n°2, octobre 1993. Le Monde Diplomatique.

- Richard Stren, Rodney White and Joseph Whitney. Sustainable Cities. Urbanization and the Environment in International Perspective. Westview Press. 1992.

- Richard Stren. « The GURI project : urban researchers on three continents focus on governance ». Global Urban Research Intitiative (GURI). El Colegio de Mexico. Mexico City, october 2-5, 1995.

- World Bank. Governance : The World Bank Experience. Washington : Worl Bank. 1993.


About the author

Francis Godard is a French social scientist with a Ph. D in Sociology. He is Deputy Director of PIR-VILLES, Research Director at the Centre national pour la recherche scientifique and Lecturer in the Ecole des Ponts et Chaussées. His latest publications include Familles Mobilisées: Accession à la propriété du logement et notion d'effort des ménages. Paris: Collection Texte Intégral, M.U.L. 1982 (in collaboration with P. Cuturello) ; D'une génération ouvrière à l'autre, Paris, Syros, Collection Alternatives sociales, Paris 1988 ; La famille, affaire de génération, Collection Economie et liberté, PUF, Paris 1992.


MOST Clearing House Home Page

line

To see the document in English
Pour voir le document en Français
Para ver el documento en